?Unidad en la diversidad? La crisis del multilateralismo en Am¨¦rica Latina

Con la idea de ¡°la unidad en la diversidad¡± se inaugur¨® la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribe?os (CELAC) en 2011 cuando, sin duda, Am¨¦rica Latina se caracterizaba por la pluralidad de sus miembros: Gobiernos de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Am¨¦rica (ALBA), como Venezuela y Cuba, otros tambi¨¦n de izquierda, como Brasil, y otros m¨¢s conservadores como el de M¨¦xico, conformaron la CELAC. Los objetivos principales de este nuevo grupo eran la concertaci¨®n y constituirse en un interlocutor ¨²nico con actores internacionales como la Uni¨®n Europea (UE) y la Rep¨²blica Popular China. Hoy, despu¨¦s de algunos a?os de un regionalismo en crisis, M¨¦xico se ha propuesto revivir la CELAC al asumir su presidencia pro tempore. ?Qu¨¦ perspectivas de ¨¦xito tiene esta decisi¨®n? Un poco de escepticismo se justifica si se revisa la historia del multilateralismo en Am¨¦rica Latina.

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A primera vista, pareciera como si los pa¨ªses latinoamericanos tuvieran un gusto especial por reunirse y crear nuevos grupos y organizaciones. Adem¨¢s de la Organizaci¨®n de Estados Americanos (OEA), que es el esfuerzo regional m¨¢s antiguo y quiz¨¢ consolidado, y que incluye a Estados Unidos y desde 1990 a Canad¨¢, los Gobiernos de Am¨¦rica Latina han producido muchas m¨¢s agrupaciones econ¨®mico-comerciales y pol¨ªticas, tanto durante la Guerra Fr¨ªa como al fin de ella. La lista no exhaustiva de ejemplos incluye: la Asociaci¨®n Latinoamericana de Libre Comercio, creada en 1960, que se convertir¨ªa en la Asociaci¨®n de Integraci¨®n Latinoamericana en 1980, el Mercado Com¨²n Centroamericano (1960), la Comunidad del Caribe (1973), el Sistema Econ¨®mico Latinoamericano (1975), el Grupo de R¨ªo (1986), el Mercado Com¨²n del Sur (Mercosur, 1991), el Sistema de Integraci¨®n Centroamericano (1991), la Asociaci¨®n de Estados Caribe?os (1994), la Alianza del Pac¨ªfico (2011), la Comunidad Andina (1997), la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Am¨¦rica (2004), la Uni¨®n de Naciones Suramericanas (UNASUR, 2008). Estas y muchas otras organizaciones conviven simult¨¢neamente, unos en ¡°estado inactivo¡± (ALBA), otros en crisis (Mercosur) y, otros m¨¢s, a punto de desaparecer (UNASUR). La pregunta obvia es, ?por qu¨¦ hay tantos grupos en la regi¨®n, algunos de ellos con agendas similares?, ?de qu¨¦ depende que se cree una nueva organizaci¨®n? Y, quiz¨¢ m¨¢s importante, ?por qu¨¦ el multilateralismo regional ha sido poco eficaz?, ?por qu¨¦ los esfuerzos regionales no se han consolidado? El caso paradigm¨¢tico de la integraci¨®n, la UE, sugiere que el regionalismo puede sobrevivir fortalecido porque se profundiza y gracias, en parte, a la creaci¨®n de instituciones supranacionales. Este no ha sido el caso en Am¨¦rica Latina.

Evidentemente, cada esfuerzo regional en Am¨¦rica Latina tiene su historia que explica su origen, su desarrollo ¡ªo no¡ª y su estado actual. Pero no es aventurado arg¨¹ir que, en general, todos ellos se deben a ¡°momentos pol¨ªticos¡±, cuando los l¨ªderes encuentran la oportunidad de proponer una agrupaci¨®n para satisfacer intereses diversos. En general, estos ¡°momentos pol¨ªticos¡± resultan de la debilidad de los pa¨ªses latinoamericanos que, recurriendo a una ret¨®rica tradicional de uni¨®n facilitada por la idea de la identidad com¨²n, procuran fortalecerse de manera conjunta ante la potencia regional que impone pol¨ªticas indeseables, o la econom¨ªa internacional que amenaza las econom¨ªas nacionales. Son consecuencia, tambi¨¦n, de una pol¨ªtica de poder entre ellos, de la b¨²squeda del liderazgo (como los casos de Brasil, M¨¦xico o Venezuela), o de cuestiones fundamentalmente internas (la adopci¨®n de una ideolog¨ªa). As¨ª pues, el regionalismo latinoamericano es uno de car¨¢cter coyuntural, que responde a la inmediatez y no tanto a una base m¨ªnima de valores e intereses compartidos entre los pa¨ªses que pudiese llevar, por ejemplo, a la creaci¨®n de instituciones supranacionales. Gobiernos llegan al poder y caen, las instituciones son d¨¦biles, ideolog¨ªas van y vienen, y cada ¡°ola¡± ofrece oportunidades para, ahora s¨ª, concretar la tan explotada idea del ¡°objetivo hist¨®rico¡±: la uni¨®n latinoamericana. El resultado es, sobra decir, un multilateralismo en crisis. ?Por qu¨¦ en estas circunstancias se propone el Gobierno de M¨¦xico lograr la ¡°unidad en la diversidad¡±?

Como el multilateralismo regional, M¨¦xico ha mirado a Am¨¦rica Latina en coyunturas y normalmente de manera reactiva: por necesidad econ¨®mica, por no quedar excluido de iniciativas regionales, en reacci¨®n a las consecuencias que sucesos en la zona puedan tener en el pa¨ªs o por cuestiones de identidad de la ¨¦lite en el poder. Quiz¨¢ el momento dorado de la diplomacia mexicana fue el Grupo de Contadora en los a?os ochenta. En esa ocasi¨®n, la pol¨ªtica de M¨¦xico, multilateral, fue esencialmente reactiva: junto con Colombia, Panam¨¢ y Venezuela, M¨¦xico procur¨® una soluci¨®n pac¨ªfica al conflicto centroamericano desatado por el triunfo de la Revoluci¨®n Sandinista en Nicaragua y la lucha guerrillera en El Salvador. La inestabilidad en el istmo pon¨ªa en riesgo su frontera sur por el flujo de refugiados que ingresaba a M¨¦xico y requer¨ªa de servicios y atenci¨®n, y abr¨ªa la puerta a incursiones del Ej¨¦rcito guatemalteco. Por supuesto, la amenaza constante de una intervenci¨®n militar directa de Estados Unidos en Centroam¨¦rica era inaceptable para sus vecinos, el Grupo de Contadora. No sorprende, as¨ª, que hoy M¨¦xico voltee nuevamente a su frontera sur para, una vez m¨¢s, intentar controlar las consecuencias negativas en el pa¨ªs de una regi¨®n en crisis, sobre todo en lo concerniente a la migraci¨®n y el crimen organizado. Pero, ?por qu¨¦ CELAC? ?A qu¨¦ coyuntura o inter¨¦s responde hoy el Gobierno mexicano? ?Por qu¨¦ asumir la presidencia pro tempore cuando la pol¨ªtica exterior no es prioridad de la Administraci¨®n? ?Cu¨¢ndo la regi¨®n est¨¢ francamente dividida por la situaci¨®n en Venezuela? Ha sido justamente el caso venezolano el que ha debilitado a ALBA, UNASUR, Mercosur, la OEA y la misma CELAC. El golpe en Bolivia fue posterior a la decisi¨®n de M¨¦xico de asumir la presidencia, pero suma a una regi¨®n incre¨ªblemente fragmentada. De hecho, Brasil ha salido de la CELAC y Bolivia tampoco asisti¨® a la reuni¨®n cuando M¨¦xico tom¨® la presidencia en enero pasado. ?Ha cambiado algo en la din¨¢mica latinoamericana que sugiera una nueva coyuntura para el ¨¦xito del multilateralismo? No hay valores ni intereses compartidos por todos, las instituciones nacionales son d¨¦biles, las ideolog¨ªas van y vienen¡­

La intenci¨®n que se percibe por parte del Gobierno mexicano tiene que ver con dos objetivos de pol¨ªtica exterior conocidos: la proyecci¨®n de una identidad y el liderazgo regional. Respecto de lo primero, la nueva ¨¦lite pol¨ªtica ha reiterado su convicci¨®n sobre la pertenencia de M¨¦xico a Am¨¦rica Latina, por lo que la mirada al sur se vuelve natural. En relaci¨®n con lo segundo, pareciera que las autoridades mexicanas ven a la divisi¨®n en Am¨¦rica Latina justamente como la oportunidad para ejercer influencia en la zona, y pretende lograrlo a partir de una agenda que promueva la cooperaci¨®n en temas como cooperaci¨®n espacial y aeron¨¢utica, gesti¨®n integral de riesgos por desastres naturales, gesti¨®n sustentable de los recursos oce¨¢nicos y lucha contra la corrupci¨®n y acceso a la informaci¨®n. Es decir, se trata de una agenda no pol¨ªtica que excluye los asuntos que provocan diferencias (l¨¦ase Venezuela, y quiz¨¢ Bolivia). ?Se podr¨¢ as¨ª obtener la unidad en la diversidad? Todo parece indicar que no hay condiciones favorables. Muy probablemente el multilateralismo latinoamericano est¨¢ en ¡°modo pasivo¡± esperando por la coyuntura adecuada para volver a ser opci¨®n. Solo queda dar el beneficio de la duda al Gobierno mexicano¡­y esperar.

Ana Covarrubias es profesora e investigadora del Centro de Estudios Internacionales en El Colegio de M¨¦xico.