Tres mil normas excepcionales en 12 meses de pandemia

La pandemia se combate desde el Gobierno y las comunidades a golpe de norma. Resoluciones, ¨®rdenes, decretos, decretos ley y leyes con las que dar cobertura a las medidas sanitarias, econ¨®micas y sociales acordadas para hacer frente al virus. El resultado 12 meses despu¨¦s es una densa red jur¨ªdica formada ya por m¨¢s de 3.000 normas que contin¨²a creciendo cada semana. Los expertos admiten que la excepcionalidad de la situaci¨®n requiere un marco legal cambiante aunque pueda generar inseguridad, pero piden reformas legales para resolver lagunas que se arrastran desde hace un a?o y que pod¨ªan haber simplificado la mara?a normativa.

La lucha de los gobiernos contra la covid-19 ha tenido mucho de prueba y error. Se empez¨® con medidas que parec¨ªan puntuales, como cerrar las fronteras a los ciudadanos de los primeros pa¨ªses conquistados por el virus o clausurar las escuelas, y, en cuesti¨®n de d¨ªas, los espa?oles estaban recluidos en sus casas por medio de un decreto que activ¨® por primera vez el estado de alarma para todo el territorio nacional. Lo que iba a ser un confinamiento de dos semanas se convirti¨® en un encierro de casi tres meses.

Durante ese primer estado de alarma, lejos de poder darse por controlada la primera fase de la crisis sanitaria, ya se estaban descontrolando sus r¨¦plicas econ¨®mica y social, lo que oblig¨® al Ejecutivo central y a los auton¨®micos a ir aprobando medidas a contrarreloj para hacer frente al virus en todos los ¨¢mbitos.

Las tres crisis contin¨²an hoy activas y los Gobiernos siguen a?adiendo hilos a esa red jur¨ªdica que se empez¨® a tejer hace un a?o. Seg¨²n el recuento realizado por EL PA?S con los datos recopilados por el Bolet¨ªn Oficial del Estado (BOE), el Gobierno central, las 17 comunidades y las ciudades aut¨®nomas y Ceuta y Melilla han aprobado desde marzo de 2020 m¨¢s de 3.000 normas para luchar contra la pandemia.

El impulso del confinamiento inicial

En los primeros meses, el Estado acapar¨® casi toda la responsabilidad y, con ella, la mayor parte de la producci¨®n jur¨ªdica, que lleg¨® a sumar m¨¢s de 200 normas anticovid entre marzo y mayo. Desde entonces, el Gobierno central ha dictado otro centenar, incluidas dos leyes (la ley de medidas procesales y organizativas para hacer frente a la covid-19 en el ¨¢mbito de la Administraci¨®n de Justicia y la ley de medidas urgentes en materia de agricultura y alimentaci¨®n). Tambi¨¦n 22 decretos ley y 13 decretos. Unos regulan aspectos sanitarios (como el decreto ley del 9 de junio de medidas urgentes de prevenci¨®n, contenci¨®n y coordinaci¨®n) y otros, la mayor¨ªa, intentan contener los efectos del virus en sectores como el transporte, la agricultura y la energ¨ªa, o regular ayudas sociales.

Distintos enfoques

A partir del verano, cuando las comunidades asumieron, primero, la gesti¨®n de la desescalada y, despu¨¦s, las competencias para modular medidas tras el estado de alarma aprobado en octubre, fueron los gobiernos auton¨®micos los que se hicieron cargo del grueso del desarrollo normativo. Entre todos han aprobado m¨¢s de 3.000 ¨®rdenes, resoluciones, decretos, decretos ley y leyes desde que empez¨® la pandemia, aunque la producci¨®n se ha multiplicado en los ¨²ltimos meses. Las comunidades m¨¢s prol¨ªficas han sido Castilla-La Mancha, con 672; Andaluc¨ªa, con 351; y Madrid, con 246. Las que menos normas han aprobado son las ciudades aut¨®nomas de Ceuta y Melilla, con 39 y 76 respectivamente; La Rioja, con 61; y Pa¨ªs Vasco, con 41.

Estas diferencias revelan ya de por s¨ª la disparidad de criterios que existe a la hora de regular decisiones. Unas, como Andaluc¨ªa y Castilla-La Mancha, han descentralizado las normas dentro de su propio territorio, lo que ha dado lugar a que cada medida se tradujera en tantas normas como provincias, concretando las decisiones en funci¨®n de la situaci¨®n de cada territorio. En el extremo opuesto, Castilla y Le¨®n, la comunidad con m¨¢s provincias, pero que ha centralizado la producci¨®n normativa y solo ha dictado 88 (en el recuento se han excluido los acuerdos de Gobierno, que en esta comunidad ascienden a 64).

El riesgo de la hiperregulaci¨®n

¡°Ha habido que tomar decisiones a medida que se generaban los riesgos y creo que, en l¨ªneas generales, se ha hecho lo m¨¢s conveniente dentro de la improvisaci¨®n que exig¨ªan las circunstancias¡±, afirma Lourdes L¨®pez, catedr¨¢tica de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Universidad de Cantabria. Como ella, la mayor¨ªa de los juristas consultados consideran que la hiperregulaci¨®n normativa tiende a generar confusi¨®n e inseguridad jur¨ªdica, pero admiten que la situaci¨®n es tan excepcional que no puede medirse con los criterios ordinarios. ¡°Quiz¨¢s el mayor error ha sido de comunicaci¨®n a la ciudadan¨ªa¡±, advierte L¨®pez.

Ana Carmona, catedr¨¢tica de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla, muy cr¨ªtica con la calidad t¨¦cnica de las normas que rigieron los primeros meses de la pandemia, considera que el Gobierno ha ido ¡°afinando¡± su producci¨®n y ha sabido adaptarse a una situaci¨®n cambiante. La delegaci¨®n de competencias a las comunidades ha permitido adecuar las medidas a la situaci¨®n de cada territorio, pero los expertos coinciden en que la gesti¨®n de esta gobernanza ha sacado a la luz grandes lagunas jur¨ªdicas y del Estado auton¨®mico.

Aclarar los l¨ªmites

¡°Cre¨ªamos que ten¨ªamos mejor resuelta la distribuci¨®n de competencias entre Estado y comunidades¡±, mantiene L¨®pez, que alude a los m¨²ltiples enfrentamientos entre el Gobierno central y los auton¨®micos cada vez que se intentan imponer medidas que algunas regiones no comparten. El ¨²ltimo episodio, el amago de rebeli¨®n de Madrid contra el cierre perimetral en el puente de San Jos¨¦ y Semana Santa, es consecuencia, seg¨²n los expertos, de uno de los grandes errores jur¨ªdicos cometidos por el Gobierno en el a?o de pandemia: no reformar la ley org¨¢nica de 1981 que regula los estados de alarma, excepci¨®n y sitio ni la ley de medidas especiales en materia de salud p¨²blica en 1986. Esas dos reformas, coinciden los juristas, podr¨ªan haber ahorrado muchas otras normas y evitado dudas que han tenido que resolver los tribunales.

¡°?C¨®mo podemos estar a estas alturas discutiendo a¨²n si Madrid puede rechazar el cierre de las comunidades!¡±, lamenta el catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada Agust¨ªn Ruiz Robledo. ¡°Todav¨ªa no sabemos si lo que dice el Consejo Interterritorial de Salud es vinculante. Y no lo sabemos porque el decreto de estado de alarma no lo aclara, que podr¨ªa haberlo hecho. O haber reformado las leyes org¨¢nicas en las que se amparan estas decisiones y decir claramente cu¨¢ndo se pueden delegar competencias a las comunidades y qu¨¦ decisiones pueden asumir y cu¨¢les no¡±, afirma el catedr¨¢tico.

En el marco legal dise?ado por las comunidades abundan las normas de menor rango (resoluciones y ¨®rdenes) que, parad¨®jicamente, han sido las utilizadas en muchos casos para regular las medidas m¨¢s restrictivas de derechos. En otros, estas restricciones se concretaban con acuerdos que ni siquiera pueden considerarse normas y que, como advierte Lorenzo Cotino, coordinador del Observatorio de Derecho P¨²blico y Constitucional y covid-19, suelen incluirse en los boletines oficiales auton¨®micos en el apartado ¡°otras disposiciones¡±.

Los juristas entienden que, aun a rega?adientes, se ha admitido que las comunidades pueden ¡°modular¡± la restricci¨®n de derechos por delegaci¨®n del presidente del Gobierno, aunque algunos como Ruiz Robledo discrepan de esta interpretaci¨®n y consideran que, con la ley de estados de alarma actual, el Ejecutivo central solo puede delegar la gesti¨®n de una crisis sanitaria si afecta a un territorio concreto, pero no, como en este caso, a todo el pa¨ªs.

Restricci¨®n de derechos

Las dudas se disparan cuando los Gobiernos regionales dictan normas que limitan libertades al amparo, casi siempre, de la ley de medidas especiales de salud p¨²blica de 1986. ¡°Una cosa es la gobernanza y otra que las comunidades puedan restringir derechos fundamentales. La ley dice que podr¨¢n adoptar ¡®las medidas que se consideren necesarias¡¯ y se ha decidido que ah¨ª cabe todo¡±, lamenta Cotino, que recuerda que los tribunales han tenido que intervenir en varias ocasiones. Sobre todo, en los meses en los que no rigi¨® el estado de alarma. ¡°Se vio que era un caos y hubo que volver a decretarlo¡±, se?ala Ana Carmona.

Los juristas temen que pueda repetirse esa situaci¨®n a partir del pr¨®ximo 9 de mayo, cuando termina el actual estado de alarma. Es pronto para saber en qu¨¦ situaci¨®n se encontrar¨¢ la crisis sanitaria, pero empieza a ser tarde para abordar las reformas legales que la mayor¨ªa de los expertos ven necesarias. ¡°Podemos seguir improvisando¡±, advierte Ruiz Robledo, ¡°pero, cuando los poderes p¨²blicos se acostumbren a darle patadas a la Constituci¨®n y a las leyes en cosas en las que todos estamos de acuerdo que se le puede dar porque estamos en plena pandemia, luego se las dar¨¢n para cosas en las que ya no estamos tan de acuerdo¡±.