El Poder Judicial avala que la Fiscal¨ªa instruya los casos penales si se refuerza su independencia

El gabinete t¨¦cnico del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) entreg¨® hace dos meses el informe m¨¢s esperado sobre el proyecto del Gobierno para reformar la Ley Org¨¢nica de Enjuiciamiento Criminal ¡ªvigente desde 1882 y con 77 modificaciones posteriores¡ª de manera que la instrucci¨®n de las causas pase de los jueces a los fiscales.

El informe, al que ha tenido acceso EL PA?S, defiende que el cambio legal en el sistema de investigaci¨®n de los delitos es constitucional. Pero la puesta en marcha de este nuevo sistema de investigaci¨®n penal en Espa?a, cuyo anteproyecto de ley lleva dos a?os bloqueado, debe contar con la garant¨ªa de independencia de la Fiscal¨ªa, advierte el informe que tienen pendiente de aprobaci¨®n los 18 vocales del CGPJ. El anteproyecto de ley establece que los jueces se limitar¨¢n en los procedimientos penales a ejercer de ¨¢rbitros para garantizar que se respetan los derechos de quienes participan en la causa.

El informe se?ala que en los ¨²ltimos a?os se han dado pasos importantes para incrementar el grado de autonom¨ªa de los fiscales, pero considera que la implantaci¨®n de un nuevo modelo de investigaci¨®n de los delitos exige reforzarla. ¡°El modelo de instrucci¨®n penal en manos del ministerio fiscal¡±, afirma el dictamen, ¡°se ha de edificar desde la garant¨ªa institucional de la independencia¡±.

Con esta premisa, la principal conclusi¨®n del informe es que ¡°la atribuci¨®n al fiscal de la direcci¨®n de la investigaci¨®n penal, estableciendo mecanismos de control judicial y de garant¨ªa de derechos fundamentales, entra dentro de lo constitucionalmente posible y no pugna con el principio de exclusividad establecido en el art¨ªculo 117.3 de la Constituci¨®n¡±. Este precepto determina que el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, ¡°corresponde exclusivamente a los juzgados y tribunales determinados por las leyes¡±.

La necesidad de que Espa?a cambie su actual sistema de distribuci¨®n de funciones entre jueces y fiscales para que los primeros centren su labor en la garant¨ªa de los derechos de las partes intervinientes en el procedimiento, y los segundos en la investigaci¨®n de los delitos propiamente dicha, lleva 20 a?os presente en los programas de los distintos gobiernos, pero ninguno de ellos lleg¨® a aprobar la reforma legal necesaria. En esta ocasi¨®n, a meses del final de la legislatura, se da por sentado que tampoco saldr¨¢ adelante, pero el debate volvr¨¢ a planterarse tarde o temprano porque se trata de una asignatura pendiente.

El informe a¨²n no ha sido llevado a pleno por los ponentes encargados de hacerlo. El CGPJ tiene su mandato caducado desde hace cuatro a?os, a la espera de una renovaci¨®n que no llega. Aunque con funciones limitadas ¡ªno puede hacer nombramientos de cargos judiciales en los distintos tribunales¡ª a¨²n tiene competencias para informar los proyectos legislativos del Gobierno.

El anteproyecto que ha analizado el CGPJ es el elaborado a finales de 2020 por el entonces ministro de Justicia Juan Carlos Campo (hoy magistrado del Tribunal Constitucional). Su sucesora, la ministra Pilar Llop, decidi¨® en un primer momento reflexionar sobre ese texto antes de pedir a los ¨®rganos consultivos que lo informasen. Hace menos de un a?o, comenz¨® a estudiarse en el CGPJ.

Esta reforma legal es una promesa incumplida por todos los Gobiernos desde hace dos d¨¦cadas. Existe un criterio com¨²n entre las dos fuerzas pol¨ªticas mayoritarias en Espa?a a favor de homologar su sistema penal con el de la mayor parte de los pa¨ªses europeos, en los que la investigaci¨®n de los delitos la llevan los fiscales y no los jueces. Para elaborar el informe, el gabinete t¨¦cnico ha contado con la asesor¨ªa externa de un magistrado del Supremo, otro de la Audiencia Nacional, y de uno de los autores del anteproyecto, el catedr¨¢tico de Derecho Penal Juan Jos¨¦ L¨®pez Ortega.

El principal problema que plantea el informe es c¨®mo garantizar la independencia del ministerio fiscal, que a partir de ahora se encargar¨ªa de dirigir las investigaciones penales sobre, por ejemplo, pol¨ªticos corruptos; mientras su principal autoridad, el fiscal general del Estado, es nombrado a dedo por el Gobierno.

El informe se apoya en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) que establece que, para determinar si un ¨®rgano puede considerarse independiente, en particular del Ejecutivo, se han de tener en cuenta factores tales como ¡°la forma de designaci¨®n de los miembros del ¨®rgano, la duraci¨®n de su mandato, la existencia de garant¨ªas contra presiones externas¡± y, tambi¨¦n, ¡°si el organismo presenta una apariencia de independencia¡±. El informe precisa que la Constituci¨®n ¡°no predica del ministerio fiscal el rasgo de independencia¡±, por lo que esta, a?ade, debe entenderse vinculada a los conceptos de ¡°autonom¨ªa funcional y org¨¢nica de la instituci¨®n¡±.

El dictamen considera ¡°ineludible¡± referirse a las observaciones recogidas en los informes de la Comisi¨®n Europea sobre la situaci¨®n del Estado de Derecho relativos a Espa?a, en respuesta a las ¡°inquietudes suscitadas¡± respecto a ¡°las relaciones entre el Gobierno y el fiscal general¡±. Tales inquietudes se atribuyen no s¨®lo a la Comisi¨®n, sino al Grupo de Estados contra la Corrupci¨®n (GRECO). El dictamen cita el informe sobre el Estado de Derecho correspondiente a 2022 en el que se aprecia que ¡°sigue siendo necesaria una reforma m¨¢s amplia del estatuto del fiscal general¡±, sobre todo ¡°con respecto a la coincidencia en el mandato del fiscal general y el Gobierno¡±, porque esta caracter¨ªstica ¡°puede afectar la percepci¨®n de independencia¡±.

De ah¨ª que los redactores del dictamen hagan hincapi¨¦ en que el CGPJ subraye la necesidad de que la implantaci¨®n del nuevo modelo de proceso penal venga acompa?ada de ¡°una reforma en profundidad del r¨¦gimen jur¨ªdico que configura el estatuto org¨¢nico del ministerio fiscal¡±. Esta reforma ¡°habr¨¢ de llevarse a cabo (¡­) abundando en la autonom¨ªa funcional y org¨¢nica de la instituci¨®n y en la garant¨ªa de imparcialidad, dentro del respeto de los principios constitucionales de legalidad, unidad de actuaci¨®n y dependencia jer¨¢rquica¡±, que son los cl¨¢sicos de Fiscal¨ªa.

El informe que deber¨¢ votar el pleno del CGPJ subraya el inter¨¦s de ¡°acompasar¡± la revisi¨®n del Estatuto de los fiscales con la reforma legal para poner en sus manos la investigaci¨®n penal. En todo caso, valora que el anteproyecto ¡°no ignora, ni se desentiende, por tanto, de la necesidad de acometer profundos cambios org¨¢nicos y funcionales en la instituci¨®n¡±.

El dictamen insiste en que el modelo propuesto por el anteproyecto ¡°requiere introducir mejoras institucionales en el r¨¦gimen¡± del jefe de la Fiscal¨ªa, ¡°en especial en su sistema de nombramiento y en su estatuto de inamovilidad¡±. El gabinete t¨¦cnico cita los informes del GRECO para reclamar ¡°garant¨ªas de autonom¨ªa, funcional y org¨¢nica, de tal forma que la concreta actuaci¨®n de cada fiscal en el ejercicio de la acci¨®n penal pueda ser percibida como puramente objetiva y escrupulosa, alejada de decisiones partidistas¡±.

El dictamen valora la reforma del Estatuto de Ministerio Fiscal que se hizo en 2007, pero considera que, aunque ¡°increment¨® las garant¨ªas de autonom¨ªa en la figura del fiscal general del Estado, no lo hizo de manera suficiente¡±, porque las previsiones de que el mandato del fiscal general coincida con la legislatura y su cese con el del Gobierno que lo nombr¨®, ¡°ensombrecen todav¨ªa la garant¨ªa de independencia¡±.

El ejemplo del modelo alem¨¢n

El informe sobre el que trabajan los vocales del Consejo del Poder Judicial contiene un apartado dedicado al derecho comparado, en el que se refiere al modelo alem¨¢n de investigaci¨®n penal ¡°como el paradigma de la instrucci¨®n fiscal extrapolable a nuestro ordenamiento¡±. El dictamen considera este criterio como mayoritario entre los expertos, porque las Fiscal¨ªas de ambos pa¨ªses ¡°se rigen por los mismos principios org¨¢nicos, unidad de actuaci¨®n y dependencia jer¨¢rquica, y funcionales (legalidad e imparcialidad)¡±. Pero a?ade que la dependencia gubernamental de la Fiscal¨ªa alemana es ¡°significativa¡±, porque ¡°el nombramiento del fiscal general y de todos los fiscales federales corresponde al presidente federal, siempre a propuesta del Ministerio de Justicia¡±.

En este modelo, el fiscal inicia y dirige la investigaci¨®n con apoyo del magistrado como juez de garant¨ªas. En este modelo, la intervenci¨®n de la defensa en las investigaciones policiales es muy limitada, de forma que solo podr¨¢ concurrir a las actuaciones acordadas por el juez, como la inspecci¨®n ocular o el examen de testigos. En determinados supuestos de urgencia el fiscal podr¨¢ ordenar incluso la pr¨¢ctica de diligencias, como entradas y registros o secuestros, reservadas a la autoridad judicial. Por otra parte, tambi¨¦n en casos espec¨ªficos, el fiscal puede acordar el archivo de una causa.

En Italia, el juez de garant¨ªas, como juez de la investigaci¨®n preliminar, garantiza el respeto de los derechos fundamentales y, a diferencia de lo que sucede en Alemania, es quien acuerda, si procede, el archivo de la causa. Tambi¨¦n decide, en su caso, la adopci¨®n de medidas cautelares, la intercepci¨®n telef¨®nica o telem¨¢tica o la pr¨¢ctica anticipada de medios de prueba, a instancias del Ministerio P¨²blico. La defensa, por su parte, puede desarrollar su propia investigaci¨®n con apoyo del juez de garant¨ªas.

En los pa¨ªses anglosajones la investigaci¨®n corresponde a la Polic¨ªa y la intervenci¨®n del crown rosecutor o fiscal de la Corona ¡ªen el Reino Unido¡ª se contrae a revisar los m¨¦ritos del caso en orden a solicitar la apertura del juicio oral. En Portugal, la investigaci¨®n preliminar se encomienda al fiscal, mientras que la instrucci¨®n, se encomienda al juez, a lo que hay que a?adir que esta solo se abre a instancias del imputado o del ofendido.