El Ej¨¦rcito en su encrucijada

El anuncio hecho por el presidente L¨®pez Obrador para transferir, mediante un acuerdo, la Guardia Nacional a la Secretar¨ªa de la Defensa Nacional, ha causado reflexiones y sobresaltos. Las primeras han tenido que ver con las evidentes violaciones jur¨ªdicas que tal acto generar¨ªa. Ello porque en la Constituci¨®n, la Ley de la Guardia Nacional y en su correspondiente reglamento, este cuerpo es de car¨¢cter eminentemente civil, y su adscripci¨®n es a la Secretar¨ªa de Seguridad. Por donde se le vea, la emisi¨®n de un acuerdo presidencial romper¨ªa las m¨¢s b¨¢sicas disposiciones de nuestro orden jur¨ªdico vigente, todas ellas generadas dentro del periodo de Gobierno del propio presidente L¨®pez Obrador. En cuanto a los sobresaltos que el anuncio ha causado, destacan los relacionados con el avance hacia la militarizaci¨®n del pa¨ªs. Espec¨ªficamente lo que tiene que ver con la seguridad p¨²blica. Tambi¨¦n, con el rompimiento de los pactos pol¨ªticos celebrados en el Congreso de la Uni¨®n, a fin de reformar la Constituci¨®n de marzo de 2019, para crear a la propia Guardia Nacional.

Hasta ahora, las preocupaciones de quienes se han ocupado del tema, han tenido que ver con las posibilidades jur¨ªdicas y pol¨ªticas de la medida. Poco hemos discutido acerca de lo que, m¨¢s all¨¢ de la militarizaci¨®n misma, implicar¨ªa. Dicho de manera directa, ?qu¨¦ efectos jur¨ªdicos tiene el traslado o incorporaci¨®n de la Guardia Nacional a la Secretar¨ªa de la Defensa Nacional?

A pesar de las muchas y graves excepciones que legal y judicialmente se han establecido con los a?os, el art¨ªculo 129 de la Constituci¨®n sigue disponiendo que en tiempos de paz los miembros de las Fuerzas Armadas no pueden realizar m¨¢s funciones que las que tengan exacta conexi¨®n con la disciplina militar. Por su lado, en el art¨ªculo 13 constitucional se estipula que subsiste el fuero de guerra para los delitos y faltas contra la disciplina militar; que los tribunales militares en ning¨²n caso y por ning¨²n motivo podr¨¢n extender su jurisdicci¨®n sobre personas que no pertenezcan al Ej¨¦rcito, y que cuando en un delito o falta del orden militar estuviese implicado un paisano, conocer¨¢ del caso la autoridad civil que corresponda.

Ambos contenidos constitucionales decretan una condici¨®n de excepcionalidad de las Fuerzas Armadas siempre en relaci¨®n con las funciones que tengan que ver con la disciplina militar. Ello ¡ªcon independencia de la colocaci¨®n org¨¢nica de la Guardia Nacional¡ª plantea el problema de saber si todas las operaciones realizadas por militares y marinos est¨¢n o no sujetas a las normas militares. Si, por ejemplo, cuando construyen una obra civil o administran una instalaci¨®n civil, deben aplicarse o no las normas militares como el C¨®digo de Justicia Militar o si, por el contrario, debe actuarse conforme a la normatividad administrativa propia de todo el funcionariado federal. Se plantea tambi¨¦n el problema de saber si todo lo que los militares hacen ordinariamente cabe en las reglas de excepci¨®n de las operaciones vinculadas con la seguridad nacional, como es el caso de las licitaciones, contrataciones o reservas de la informaci¨®n p¨²blica gubernamental.

Las muchas dudas que existen sobre los alcances de las normas aplicables a las Fuerzas Armadas en las operaciones que cotidianamente realizan, habr¨¢n de ampliarse hasta niveles de franca confusi¨®n cuando la Guardia Nacional sea adscrita a la Secretar¨ªa de la Defensa Nacional. Esta discusi¨®n, central para el Gobierno, las propias Fuerzas Armadas, la viabilidad de la seguridad del pa¨ªs y la poblaci¨®n, no ha sido abordada p¨²blicamente. En el imaginario cuasi m¨¢gico construido por el Gobierno, pareciera no haber ning¨²n tipo de problema org¨¢nico o funcional con el traspaso. M¨¢s a¨²n, pareciera que lejos de pensar en la existencia de posibles problemas, llega a suponerse que todos ellos quedar¨¢n resueltos con la inserci¨®n anunciada.

Del texto del art¨ªculo 21 constitucional y del art¨ªculo quinto transitorio del decreto de la reforma constitucional de 26 de marzo de 2019, se desprende el car¨¢cter civil de la Guardia Nacional. Esta condici¨®n no puede ser modificada mediante el acuerdo de adscripci¨®n a la Secretar¨ªa de la Defensa. Una cosa es, en efecto, asignar o insertar una instituci¨®n, y otra, muy distinta, cambiar su naturaleza jur¨ªdica. Si la Guardia Nacional se incorpora a la Secretar¨ªa de la Defensa, tendr¨¢ que hacerlo en condiciones distintas a las de las dos ramas de las Fuerzas Armadas ah¨ª alojadas. El Ej¨¦rcito y la Fuerza A¨¦rea tendr¨¢n un estatus jur¨ªdico, y la Guardia Nacional otro distinto. Ello implicar¨¢ que las disposiciones disciplinarias que le aplican a los miembros de los primeros cuerpos, no le ser¨¢n aplicables a los del segundo. Unos estar¨¢n sujetos efectivamente al C¨®digo de Justicia Militar y dem¨¢s disposiciones relacionadas, y los otros a las normas propias de todos los servidores p¨²blicos vinculados con la seguridad p¨²blica.

Esta diferencia, aparentemente simple o meramente burocr¨¢tica, tendr¨¢ consecuencias importantes en el desarrollo de las actividades de ambos cuerpos. Jur¨ªdicamente hablando, los mandos militares no podr¨¢n imponer a los miembros de la Guardia Nacional la disciplina militar, salvo que expresamente les asignen el car¨¢cter de militares y contravengan as¨ª lo dispuesto en la Constituci¨®n y la Ley de la Guardia Nacional. El efecto de esta situaci¨®n ser¨¢ el establecimiento de un doble est¨¢ndar operativo al interior de una instituci¨®n que, para lograr su efectividad, debe asumir una disciplina unitaria. Adem¨¢s de los problemas de los mandos y sus cuerpos, la dualidad que habr¨¢ de generarse se extender¨¢ a las operaciones cotidianas. La justificaci¨®n de la excepcionalidad militar en tiempos de paz y guerra no podr¨ªa extenderse a un cuerpo de car¨¢cter civil, m¨¢s all¨¢ de las funciones que estrictamente puedan ser consideradas de seguridad nacional conforme a la Ley de la materia.

Problemas como los que acabo de mencionar habr¨¢n de multiplicarse debido a la mezcla de dos instituciones con muy distinto sustento, tanto por su formalizaci¨®n constitucional como por la experiencia de la que provienen las correspondientes categor¨ªas jur¨ªdicas. El Ej¨¦rcito, la Armada y la Fuerza A¨¦rea, son cuerpos militares, constre?idos y exceptuados por la Constituci¨®n en algunos de sus procederes y condiciones. La Guardia Nacional no tiene esa condici¨®n jur¨ªdica en tanto es un cuerpo civil. La mezcla de esta con aquellas habr¨¢ de afectar a ambas. El que recibe, porque le romper¨¢ sus condiciones b¨¢sicas de disciplina y raz¨®n de ser; el que ser¨¢ recibido, porque tender¨¢ a ajustarse a las m¨¢s favorables condiciones del receptor hasta generar su propia excepcionalidad.

La narrativa de afectaci¨®n a la seguridad p¨²blica y crecientemente a la nacional ha permitido a los gobiernos recientes, y al actual, modificar la estructura jur¨ªdica para enfrentar los fen¨®menos de la delincuencia. Las medidas de excepci¨®n no son nuevas, pero s¨ª lo son su extensi¨®n, profundidad y formalizaci¨®n. Lo que estamos viviendo en tiempo real es el intento por introducir una gran cantidad de excepciones en el proceder del Ej¨¦rcito y de la polic¨ªa civil federal denominada Guardia Nacional. Como queda claro con los ejemplos que acabo de citar, ambas instituciones perder¨¢n en su institucionalidad y consolidaci¨®n. Con ello, su futuro quedar¨¢ gravemente comprometido por las decisiones que en la polarizaci¨®n actual parecen reducirse a determinar si el presidente de la Rep¨²blica tiene o no raz¨®n; a si puede o no imponernos su voluntad. Con el pasar de los a?os veremos que estos malos arreglos institucionales tendr¨¢n efectos negativos sobre la poblaci¨®n. Se generar¨¢n zonas grises en las que, con la institucionalidad rota, las fuerzas armadas y las de seguridad p¨²blica podr¨¢n actuar con discrecionalidad e impunidad. Esta es la discusi¨®n que debi¨¦ramos estar teniendo como sociedad.

@JRCossio