El arte de legislar o cuando el fin no justifica los medios

La proposici¨®n de ley org¨¢nica que, con la finalidad de proceder a la transposici¨®n de distintas normas de la Uni¨®n Europea en materia penal fue presentada en el Congreso de los Diputados por los grupos parlamentarios socialista y de Unidas Podemos, en su redacci¨®n originaria incorpor¨® una disposici¨®n para derogar el delito de sedici¨®n, sustituy¨¦ndolo por otro de des¨®rdenes p¨²blicos agravados. M¨¢s recientemente, en el curso de su tramitaci¨®n parlamentaria, se han incorporado significativas novedades bajo la forma de dos enmiendas que merecen especial atenci¨®n. Por una parte, Esquerra Republicana ha propuesto reformular la configuraci¨®n del delito de malversaci¨®n y las penas con las que se castiga. Por otra, las fuerzas parlamentarias que integran la coalici¨®n de gobierno han planteado la modificaci¨®n de las mayor¨ªas y el qu¨®rum exigido para designar a los dos magistrados del Tribunal Constitucional por el Consejo General del Poder Judicial, como respuesta al bloqueo sostenido por la mayor¨ªa conservadora de sus vocales, que persisten en mantener una actitud de flagrante incumplimiento de su deber constitucional y legal. Dejando a un lado la valoraci¨®n sustantiva que merecen tales iniciativas, en tanto que manifestaci¨®n de decisiones de pol¨ªtica legislativa adoptadas por el Gobierno y sus socios parlamentarios, me centrar¨¦ exclusivamente en analizar las implicaciones que en t¨¦rminos de calidad democr¨¢tica trae consigo el uso de la t¨¦cnica normativa empleada durante la tramitaci¨®n de la proposici¨®n de ley y las enmiendas apuntadas.

Desde una aproximaci¨®n al tema en t¨¦rminos procedimentales, el primer elemento a rese?ar es que, apart¨¢ndose de la que se afirma como tendencia predominante a la hora de articular las iniciativas legislativas en nuestro ordenamiento, no ha sido el Ejecutivo el que ha impulsado el procedimiento mediante un proyecto de ley dirigido al Congreso. Por el contrario, este se ha activado gracias a una proposici¨®n de ley que, haciendo uso de la facultad atribuida por la Constituci¨®n, han presentado los dos grupos parlamentarios que integran la coalici¨®n de gobierno. Recurrir a esta v¨ªa genera importantes consecuencias con respecto al proceso de gestaci¨®n normativa, fundamentalmente porque su utilizaci¨®n obvia toda la serie de actuaciones preliminares que necesariamente acompa?an a dicho proceso cuando este parte de la esfera gubernamental. Se trata de tr¨¢mites previstos legalmente, con una naturaleza y alcance diversos, pero cuya finalidad com¨²n es lograr una mejor regulaci¨®n. As¨ª, para reforzar la calidad t¨¦cnica de las normas se establece la previsi¨®n de informes preceptivos pero no vinculantes que deben evacuar ¨®rganos de naturaleza t¨¦cnica como el Consejo de Estado, en tanto que ¡°supremo ¨®rgano consultivo del Gobierno¡±. Por su parte, al objeto de optimizar la efectividad y eficiencia de la regulaci¨®n que se acomete, se introduce la obligaci¨®n de acompa?ar los proyectos de ley de una memoria de impacto normativo, que debe incorporar consideraciones sobre una serie de cuestiones fundamentales (econ¨®micas, administrativas, de g¨¦nero, etc¨¦tera) que han de ser tenidas en cuenta para garantizar los objetivos perseguidos. El incremento de la transparencia y, por ende, de la dimensi¨®n democr¨¢tica de la regulaci¨®n, se perfila como otro de los ejes esenciales de esta fase prelegislativa, estableci¨¦ndose con car¨¢cter obligatorio el desarrollo de consultas y audiencias p¨²blicas mediante las que se atribuye expresamente a los sectores y sujetos concernidos por la iniciativa normativa la facultad de posicionarse al respecto. Reiterando la indudable constitucionalidad de que los representantes parlamentarios de la ciudadan¨ªa presenten proposiciones de ley ante las C¨¢maras, no puede pasarse por alto la circunstancia, ciertamente parad¨®jica, de que la elecci¨®n de esta opci¨®n produce un innegable efecto reductor sobre el alcance de ese debate participativo que acompa?a a la decantaci¨®n de contenidos reguladores cuando la iniciativa legislativa parte del Gobierno. As¨ª pues, cuando las fuerzas pol¨ªticas mayoritarias optan por presentar una proposici¨®n de ley en materias tan sensibles como las abordadas en este caso, resulta necesario ofrecer las correspondientes justificaciones. Con ello, se hubiera contribuido a disipar las dudas que provoca su uso, neutralizando la percepci¨®n de que estamos ante una v¨ªa elegida para eludir los canales participativos que, con car¨¢cter preceptivo, se activan en la fase que precede a la aprobaci¨®n de los proyectos de ley por el Ejecutivo.

Otro de los flancos insatisfactorios relativos al modus operandi empleado remite al hecho de que la opci¨®n de iniciar la discusi¨®n de las reformas propuestas en sede parlamentaria no haya venido acompa?ada por su tramitaci¨®n a trav¨¦s del procedimiento legislativo ordinario. En su lugar, se ha preferido la v¨ªa de urgencia, lo que trae aparejado que los plazos establecidos para el desarrollo de los distintos tr¨¢mites se reduzcan a la mitad. De este modo, el iter legislativo gana en agilidad procesal y permite la aprobaci¨®n de la normativa en un tiempo decididamente m¨¢s breve. No obstante, la complejidad de los temas abordados por la proposici¨®n presentada, as¨ª como la envergadura de las reformas propuestas, deber¨ªan haber recibido un tratamiento menos acelerado y que propiciase un debate m¨¢s acorde con su transcendencia jur¨ªdica. Ignorando tal exigencia se ha desaprovechado la ocasi¨®n para dotar a los cambios auspiciados en el C¨®digo Penal de un grado reforzado de legitimidad democr¨¢tica por lo que a su dimensi¨®n deliberativa se refiere.

Una ¨²ltima consideraci¨®n cr¨ªtica sobre el escaso rigor t¨¦cnico que acompa?a a la tramitaci¨®n legislativa apunta a la presentaci¨®n de las enmiendas relativas a la reforma del delito de malversaci¨®n y a los cambios en el mecanismo de designaci¨®n de magistrados del Tribunal Constitucional por el Consejo General del Poder Judicial. Debe tenerse en cuenta que la previsi¨®n de eliminar la sedici¨®n, que en su redacci¨®n originaria ya incorpora el texto de la proposici¨®n, aporta un elemento de heterogeneidad material que, atendiendo a la jurisprudencia constitucional, no genera la inconstitucionalidad de la ley, sino un mero defecto de t¨¦cnica legislativa (STC 136/2011). A partir de tal consideraci¨®n, la enmienda referida a la malversaci¨®n vendr¨ªa a incrementar en t¨¦rminos cuantitativos ese previo car¨¢cter transversal que deber¨ªa haberse evitado. Mucho m¨¢s problem¨¢tica, por el contrario, es la enmienda sobre la modificaci¨®n de la Ley Org¨¢nica del Poder Judicial, puesto que esta no se circunscribe al ¨¢mbito de lo penal, sino que opera en una esfera ajena (el Consejo General del Poder Judicial). Seg¨²n la interpretaci¨®n sostenida por el alto tribunal (STC 119/2011), la facultad de presentar enmiendas a un texto legislativo no resulta ilimitada en t¨¦rminos materiales, exigiendo que las mismas guarden una m¨ªnima conexi¨®n de homogeneidad tem¨¢tica con el objeto del texto legislativo al que se refieren. Consecuentemente, rechaza que puedan presentarse bajo la apariencia formal de enmiendas parciales lo que en el fondo vienen a ser verdaderas proposiciones de ley cuya pretensi¨®n es dar lugar a un cambio legislativo en toda regla. En tales supuestos, se produce un salto cualitativo m¨¢s all¨¢ de la defectuosa t¨¦cnica legislativa, dando paso a una actuaci¨®n que limita de forma indebida el derecho fundamental de participaci¨®n pol¨ªtica del que son titulares los representantes de la ciudadan¨ªa y que, por tanto, merece reprobaci¨®n constitucional. La aplicaci¨®n de esta doctrina al caso que nos ocupa suscita profundas dudas sobre la constitucionalidad de la enmienda relativa al Consejo General. En tales circunstancias, aunque la misma se justifique por sus promotores como un medio para superar la intolerable situaci¨®n de abuso constitucional por quien incumple sus deberes (el Partido Popular y los vocales conservadores del Consejo), no logra eludir una exigencia tan elemental como es que el procedimiento legislativo impone el respeto de las normas establecidas. En definitivas cuentas, que el fin no justifica los medios.