Singularidades y asimetr¨ªas en la financiaci¨®n auton¨®mica

La actual pol¨¦mica sobre la acogida de inmigrantes, m¨¢s all¨¢ del dudoso alcance humanitario de algunas decisiones pol¨ªticas, ha tenido la virtud de poner de relieve que uno de los problemas m¨¢s acuciantes del modelo de organizaci¨®n territorial es el desequilibrio vertical entre el Estado central y las comunidades aut¨®nomas, provocado a mi parecer por tres ca...

La actual pol¨¦mica sobre la acogida de inmigrantes, m¨¢s all¨¢ del dudoso alcance humanitario de algunas decisiones pol¨ªticas, ha tenido la virtud de poner de relieve que uno de los problemas m¨¢s acuciantes del modelo de organizaci¨®n territorial es el desequilibrio vertical entre el Estado central y las comunidades aut¨®nomas, provocado a mi parecer por tres causas principales. La primera, que el Estado endosa a las comunidades, por razones de eficacia e inmediaci¨®n, la gesti¨®n de competencias que llevan aparejadas pol¨ªticas de gasto ¡ªpi¨¦nsese en pol¨ªticas sociales como la dependencia¡ª. Segunda, que, seg¨²n las opciones pol¨ªticas de cada momento, el Parlamento ha procedido a modificar algunos tributos en cuya recaudaci¨®n participan los territorios ¡ªse?aladamente el IVA y los impuestos especiales, entre 2021 y 2024¡ª, sin compensarlos por el impacto financiero experimentado. Tercera, que los anticipos que reciben los gobiernos auton¨®micos dependen de la estimaci¨®n unilateral de Hacienda, que infravalora la recaudaci¨®n y no tiene en cuenta ya no la evoluci¨®n real de la econom¨ªa, sino sus propias expectativas. As¨ª, se estima que si entre 2012 y 2022 los ingresos auton¨®micos hubieran crecido igual que los del Estado ¡ªque no han dejado de aumentar¡ª, las comunidades (sin el Pa¨ªs Vasco y Navarra) habr¨ªan dispuesto de 111.727 millones de euros m¨¢s. As¨ª que la tan cacareada condonaci¨®n parcial de la deuda auton¨®mica ¡ªque ahora va a crecer con la subida de los tipos de inter¨¦s¡ª, deber¨ªa ser vista no tanto como un privilegio, sino como un merecido alivio para sus sufridas tesorer¨ªas.

Pero lo verdaderamente urgente es la puesta en marcha de un nuevo modelo de financiaci¨®n. No solo porque el de 2014 est¨¢ caducado, sino porque es injusto. Bajo una p¨¢tina de rigor, el procedimiento para aportar recursos a las comunidades es tan cr¨ªptico ¡ªproducto de pactos pol¨ªticos entre territorios de signo distinto¡ª, que, en la pr¨¢ctica, constituye un sistema arbitrario de subsidios cruzados y opacos. As¨ª, se parte de la poblaci¨®n como indicador de referencia, corregida por diversos factores (poblaci¨®n protegida por el sistema de salud, menores de 16 a?os y mayores de 65, superficie, insularidad y dispersi¨®n), pero no tiene en cuenta el diferencial de precios existente entre comunidades, el indicador m¨¢s elocuente de la mayor necesidad de recursos. Tal distorsi¨®n se ve agravada, adem¨¢s, por la existencia de tres fondos compensatorios: el de suficiencia y dos de convergencia (competitividad y cooperaci¨®n), que arrojan como resultado un modelo sin una pauta redistributiva clara y en el que los recursos que reciben las comunidades aut¨®nomas no guardan relaci¨®n con su capacidad fiscal.

Es necesario, pues, un nuevo marco financiero que garantice la suficiencia de las comunidades. Pero tambi¨¦n, no menos relevante, que haga efectiva una aut¨¦ntica descentralizaci¨®n pol¨ªtica mediante el reconocimiento de un amplio grado de responsabilidad fiscal, que afecte no solo al gasto, sino tambi¨¦n a los ingresos, adem¨¢s de permitir la adaptaci¨®n del sistema tributario a las especificidades del tejido productivo y de las necesidades sociales de cada comunidad, redundando as¨ª en una mejora de la eficiencia, la disciplina presupuestaria y el control de la deuda. Estos son, sin ir m¨¢s lejos, los mimbres del acuerdo entre PSC y ERC y que permiten hablar de singularidad.

A diferencia de lo que han sostenido Carlos Monasterio e Ignacio Zubiri en estas mismas p¨¢ginas, no se pretende con ello generar inequidades en el conjunto del sistema, ni tampoco que sea privativo para Catalu?a. Por lo pronto, lo que Catalu?a desea es que se haga efectivo el principio de ordinalidad, esto es, que el nuevo modelo, sin perder un ¨¢pice de capacidad redistributiva, evite que el Principado pase de ser la tercera comunidad en t¨¦rminos de capacidad fiscal a la d¨¦cima tras aplicar los mecanismos de nivelaci¨®n, la decimocuarta si se tiene en cuenta el distinto nivel de precios. Catalu?a aporta hoy unos ingresos por habitante un 17,7% por encima de la media, y recibe unos recursos por habitante un 21,1% por debajo. Adem¨¢s, el Estado presupuesta un nivel de inversiones en esa comunidad que queda sistem¨¢ticamente por debajo de su peso espec¨ªfico relativo en el conjunto de la econom¨ªa espa?ola, sin que ni siquiera se ejecuten (entre 2015 y 2022, solo el 56%, 5.029 millones de euros presupuestados). La combinaci¨®n de una financiaci¨®n insuficiente y la infrainversi¨®n acumulada hace que Catalu?a aporte m¨¢s de lo que recibe, y esa diferencia ¡ªel d¨¦ficit fiscal¡ª representa de forma persistente m¨¢s del 8% del PIB de media durante los ¨²ltimos 35 a?os. Solo por comparar lo que es comparable, la provincia con mayor d¨¦ficit fiscal en Canad¨¢ (Alberta) lo tiene del 3,9%. El agravio catal¨¢n no es una fabulaci¨®n, ni es menor.

Ciertamente, se propone que la Generalitat recaude todos los impuestos a cambio de pagar una cantidad al Estado dependiendo de la valoraci¨®n de los servicios que este presta en Catalu?a, adem¨¢s de fijar una aportaci¨®n a la solidaridad, pero ello no deber¨ªa provocar ning¨²n drama calderoniano. No hay autonom¨ªa real sin autonom¨ªa financiera. Es bueno que Catalu?a y las comunidades aut¨®nomas que as¨ª lo deseen asuman una mayor responsabilidad en la financiaci¨®n de los servicios p¨²blicos. Lo contrario ya se ha intentado, y no precisamente con ¨¦xito: todos y cada uno de los seis modelos de financiaci¨®n auton¨®mica que ha habido (1980, 1987, 1992, 1997, 2002 y 2009) han comportado una insuficiencia financiera cr¨®nica y persistente a la hora de financiar los servicios p¨²blicos y provocando una consiguiente p¨¦rdida de bienestar. No se trata adem¨¢s de ninguna rara avis en el concierto internacional, m¨¢s bien lo contrario. La mayor¨ªa de sistemas federales (EE UU, Canad¨¢ o Suiza) atribuyen un notable poder fiscal a los entes subestatales, que regulan, gestionan y recaudan impuestos b¨¢sicos (renta, sociedades, consumo o riqueza). Incluso Alemania o Suiza gestionan impuestos federales. Y en todos los casos, salvo el germano, las regiones hacen suyo el 100% del rendimiento de los tributos principales, al margen de la nivelaci¨®n horizontal que compensa a los territorios con menores ingresos. Con ello no quiere decirse que se trate de una cuesti¨®n sencilla ni pac¨ªfica. En Alemania varios L?nder han cuestionado ante el Tribunal Constitucional la financiaci¨®n territorial y han inducido cambios en el sistema de nivelaci¨®n. Con todo, no es menos cierto que el Bundesrat (la C¨¢mara alta) y la tradici¨®n consociativa del pa¨ªs ha permitido renovar el modelo sin la polarizaci¨®n tan extrema que se aprecia en estos lares.

Este esquema, por lo dem¨¢s, no deber¨ªa suscitar dudas sobre su encaje jur¨ªdico si se opera de forma transparente y deliberativa las reformas legislativas oportunas. Como ha admitido el Tribunal Constitucional, la Constituci¨®n es un marco que ofrece distintas opciones y no consagra un r¨¦gimen estructurado de financiaci¨®n auton¨®mica. No hay nada m¨¢s dispar que los seis modelos de financiaci¨®n com¨²n habidos hasta hoy. Ni que decir tiene que esa asimetr¨ªa est¨¢ hoy presente en los reg¨ªmenes forales (Pa¨ªs Vasco y Navarra) o en Canarias. La existencia de hechos diferenciales, ya sea en funci¨®n de derechos hist¨®ricos ¡ªtambi¨¦n los que reconoce el vigente Estatuto catal¨¢n¡ª o a la condici¨®n insular y ultraperif¨¦rica de un archipi¨¦lago autorizan al legislador a contemplar escenarios variables, fuera del sistema homogeneizador cl¨¢sico, como ya acontece actualmente en el r¨¦gimen local o el sistema institucional.