Seis preguntas clave ante la reforma de la cooperaci¨®n espa?ola

En los ¨²ltimos a?os, se ha asentado entre actores diversos un doble acuerdo sobre la pol¨ªtica espa?ola de cooperaci¨®n al desarrollo. En primer lugar, se coincide en se?alar que es urgente poner fin a la larga etapa previa de desatenci¨®n y ajustes presupuestarios; y se reclama, a cambio, iniciar una senda de expansi¨®n de los recursos y de fortalecimiento de las instituciones gestoras para asegurar que Espa?a vuelve a adquirir el rango de socio confiable en la escena internacional. En segundo lugar, se considera que a ese proceso debe acompa?ar una reforma profunda de la arquitectura institucional, el marco normativo y la definici¨®n estrat¨¦gica de nuestra cooperaci¨®n acorde a los tiempos y escenarios cambiantes. No se trata de recuperar el modelo que exist¨ªa previo a la crisis: es otra la agenda de desarrollo, es m¨¢s plural y diverso el panorama de actores a convocar y son otras las formas de hacer cooperaci¨®n que se reclaman.

En este contexto, y tras 20 a?os de vigencia de la actual ley, no es extra?o que diversos actores sociales hayan sugerido la necesidad de elaborar una nueva ley que ponga al d¨ªa nuestro sistema de cooperaci¨®n. Conviene, no obstante, hacer una puntualizaci¨®n inc¨®moda: estamos lejos de saber, al menos de forma aceptablemente compartida, el modelo de cooperaci¨®n al que aspiramos. Conocemos muy bien lo que no funciona, pero las indefiniciones y las discrepancias se acent¨²an cuando de lo que se trata es de definir hacia qu¨¦ modelo se pretenden encaminar los pasos. Y es dif¨ªcil elaborar una buena ley en esas condiciones: la clarificaci¨®n del proyecto reformador debe preceder a la elaboraci¨®n de ley, no a la inversa.

Es en este contexto que ha de saludarse como positiva la iniciativa promovida en el Congreso de los Diputados de poner en marcha una subcomisi¨®n y una secuencia de comparecencias para abordar las reformas que requiere el sistema espa?ol de cooperaci¨®n. No es claro que este sea el mejor formato para un trabajo que requiere combinar estudios t¨¦cnicos comparados y la visi¨®n de personas expertas, con un debate pol¨ªtico de opciones. Pero en todo caso, puede ser una contribuci¨®n ¨²til y con el peso de reunir a los diferentes grupos pol¨ªticos a un proceso de deliberaci¨®n p¨²blica que debe desarrollarse, adicionalmente, en otros foros. Y resulta esencial en tiempos de alto volumen pol¨ªtico devolver la cooperaci¨®n para el desarrollo al ¨¢mbito de la concertaci¨®n pol¨ªtica y el acuerdo de Estado, algo a lo que esta subcomisi¨®n deber¨ªa contribuir. En ese ¨¢mbito, es importante que el proceso no se vea devaluado en su ambici¨®n de partida: la cuesti¨®n no es qu¨¦ cambios se han de introducir para hacer que funcione m¨¢s eficazmente el modelo de cooperaci¨®n que ahora tenemos, sino m¨¢s bien preguntarse si ese modelo es el adecuado y al que debemos aspirar dada la experiencia adquirida y los cambios en el entorno.

En el marco de ese prop¨®sito, son muchos los aspectos a abordar, pero hay algunos interrogantes cruciales que debieran estar en la agenda, porque de su respuesta depende el escenario al que se quiera llegar. Seis son los que aqu¨ª se quiere subrayar.

El primero remite al papel de Espa?a en el sistema internacional de cooperaci¨®n. Espa?a ha recorrido su particular d¨¦cada perdida como agente de cooperaci¨®n desde que en 2009 se iniciase su declive financiero hasta situarse como el pen¨²ltimo donante de los pa¨ªses europeos avanzados, por delante tan solo de Grecia. Recuperar el puesto que le corresponde es una cuesti¨®n que va mucho m¨¢s all¨¢ de la ret¨®rica: incluye dotar a su pol¨ªtica de compromisos financieros plurianuales y acuerdos con diferentes organismos y fondos internacionales que son claves en la acci¨®n de desarrollo. Solo de este modo podr¨¢ Espa?a ocupar el lugar que le corresponde en su condici¨®n de potencia media.

El segundo remite al per¨ªmetro de lo que se requiere regular con la nueva ley: la pregunta es si debe limitarse al ¨¢mbito de la ayuda oficial al desarrollo o, alternativamente, trasladarse al territorio m¨¢s dilatado y complejo de la cooperaci¨®n al desarrollo. Este ¨²ltimo acoge no solo la financiaci¨®n oficial concesional, sino tambi¨¦n la de baja o nula concesionalidad; no solo los fondos oficiales, sino tambi¨¦n los privados con prop¨®sito de desarrollo; y no solo los recursos monetarios, sino tambi¨¦n los recursos t¨¦cnicos y la acci¨®n pol¨ªtica para proveer bienes p¨²blicos y reglas globales que distribuyan mejor las oportunidades de desarrollo. La ley actualmente vigente se centra en la ayuda oficial al desarrollo, pero claramente la tendencia internacional es a operar en un campo mucho m¨¢s dilatado. Podr¨ªa ser, por ello, recomendable adoptar un foco m¨¢s amplio, aunque sea a costa de elevar los niveles de complejidad de las respuestas y la diversidad de los actores e instituciones implicados.

Espa?a ha recorrido su particular d¨¦cada perdida como agente de cooperaci¨®n desde que en 2009 se iniciase su declive financiero hasta situarse como el pen¨²ltimo donante de los pa¨ªses europeos avanzados

El tercer interrogante remite a la ubicaci¨®n institucional del sistema. La norma vigente otorga la responsabilidad b¨¢sica en el dise?o y gesti¨®n de la ayuda internacional al Ministerio de Asuntos Exteriores (cualquiera que sea el nombre que adopte). Esta asignaci¨®n de competencias es coherente con referir las competencias al ¨¢mbito limitado de la ayuda oficial al desarrollo. Ser¨¢ dif¨ªcil, sin embargo, que esa atribuci¨®n se mantenga inalterada si el campo de atenci¨®n de la nueva ley se desplaza hacia el territorio m¨¢s amplio de la cooperaci¨®n para el desarrollo. En ese caso quedar¨ªan bajo su cobertura instituciones de cooperaci¨®n financiera que hoy est¨¢n bajo la ¨®rbita del Ministerio de Comercio (como Cofides, por ejemplo), mecanismos para la gesti¨®n de las migraciones cuya gesti¨®n radica en el Ministerio de Trabajo o fondos ambientales que son competencia del Ministerio de Agricultura. La cooperaci¨®n dejar¨ªa de ser el patrimonio de un ministerio para conformarse como una responsabilidad del conjunto del gobierno. Este tr¨¢nsito es acorde con la naturaleza comprehensiva de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, pero su aplicaci¨®n al territorio nacional debiera comportar una revisi¨®n de los mecanismos de coordinaci¨®n y gobernanza del sistema.

El cuarto interrogante remite al grado de centralizaci¨®n deseado en la gesti¨®n de la cooperaci¨®n. De nuevo aqu¨ª la experiencia internacional admite m¨²ltiples opciones: una estructura altamente centralizada como en Suecia, un Ministerio especializado como en el caso de la DFID brit¨¢nica o una diversidad de agencias especializadas, con mandatos precisos y complementarios, como en Alemania o Estados Unidos. En la ley de 1998 se optaba por un modelo centralizado, cediendo el protagonismo de la gesti¨®n a la Aecid. Sin embargo, a medida que la cooperaci¨®n opera en campos y con instrumentos m¨¢s diversos, menos se justifica una estructura unitaria de gesti¨®n. Quiz¨¢ sea, por ello, considerar la opci¨®n de un modelo descentralizado, con una pluralidad de agencias especializadas, entre ellas un potencial Banco de Desarrollo.

El quinto interrogante se orienta hacia el modelo de agencia oficial de desarrollo a la que se aspira. Como es obvio, la respuesta vendr¨¢ muy condicionada por lo que se responda a los interrogantes previos. En todo caso, la naturaleza jur¨ªdica que hoy tiene la Aecid no parece que le dote de la flexibilidad requerida para operar con eficacia en un ¨¢mbito complejo como la cooperaci¨®n; y su progresiva conversi¨®n en un mero gestor de subvenciones la aleja del perfil propio de una agencia especializada en desarrollo. Ha de asumirse que las tareas que hoy se reclaman a una agencia de desarrollo son muy distintas de las de hace a?os: no se trata de que se implique en la gesti¨®n de proyectos de desarrollo, sino que sea capaz de convocar y hacer trabajar juntos a actores diversos al servicio de los objetivos de desarrollo. Este cambio en la funci¨®n debe tener sus consecuencias en la estructura y cultura organizativa.

Por ¨²ltimo, es importante definir mejor el papel de los diversos actores del sistema de cooperaci¨®n y generar las din¨¢micas para que puedan trabajar de manera concertada al servicio de objetivos compartidos. Pare ello es bueno saber las funciones que cada cual est¨¢ en condiciones de cumplir y los mecanismos requeridos para asegurar que los esfuerzos de cada cual sean complementarios. La eficacia de la cooperaci¨®n del futuro depender¨¢ no tanto de la existencia de una direcci¨®n centralizada y jer¨¢rquica del sistema, sino de la disposici¨®n de un marco de reglas e incentivos que permitan alinear los esfuerzos de cada cual.

Como se ve los interrogantes son de gran calado: identificar respuestas que resulten convincentes y susciten consenso no ser¨¢ f¨¢cil. Pero esa es la tarea que tenemos ante nosotros. La subcomisi¨®n del Congreso de Diputados puede hacer una contribuci¨®n ¨²til a ese proceso.

Jos¨¦ Antonio Alonso es catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada de la UCM y Jaime Atienza es responsable de Financiaci¨®n del Desarrollo de Oxfam Interm¨®n.

Puedes seguir a PLANETA FUTURO en Twitter y Facebook e Instagram, y suscribirte aqu¨ª a nuestra newsletter.