Tiempos para el cambio

Tras una larga d¨¦cada de desatenci¨®n y recortes presupuestarios, el sistema espa?ol de cooperaci¨®n para el desarrollo ha entrado en una etapa cercana al coma profundo. No existen discrepancias en el juicio: con independencia del color pol¨ªtico de cada cual, todos coinciden en se?alar que tenemos un sistema de cooperaci¨®n que no funciona y que no est¨¢ a la altura de lo que se espera de Espa?a. Las consecuencias del proceso que nos trajo hasta aqu¨ª son visibles: en el ¨¢mbito interno, se ha destruido parte del capital organizativo y t¨¦cnico que se hab¨ªa atesorado en el pasado y, en el exterior, Espa?a ha perdido peso en foros internacionales y cedido protagonismo como donante en alguno de los pa¨ªses centrales en nuestras relaciones internacionales. Mal camino, en suma, para construir esa Espa?a global que se pretende como marca propia.

Es cierto que, durante el ¨²ltimo a?o, el Gobierno precedente de Pedro S¨¢nchez hizo una meritoria labor para tratar de contener la deriva hacia la progresiva irrelevancia de la cooperaci¨®n espa?ola: se lograron mejorar las relaciones con los actores sociales, se recuper¨® parte del nervio pol¨ªtico perdido y se mejor¨® la presencia de Espa?a en los foros internacionales al calor de la adopci¨®n de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. No obstante, por la fragilidad de sus apoyos y su limitado horizonte temporal, el Gobierno fue incapaz de afrontar entonces las profundas reformas que el sistema requerir¨ªa.

Estamos en el comienzo de una nueva legislatura, con un Gobierno que se declara con ambici¨®n reformista y sensibilidad social, y que tiene entre sus fines agotar su mandato. No existe, por tanto, excusa alguna: es el momento de afrontar con ambici¨®n y rigor la profunda reforma que el sistema de cooperaci¨®n requiere, redise?ando su arquitectura institucional y dot¨¢ndolo de los medios y el marco normativo que necesita para operar adecuadamente. No ser¨¢ f¨¢cil y es tarea para toda una legislatura, pero acaso sea la m¨¢s valiosa contribuci¨®n que puede hacer el nuevo Gobierno en este campo de la pol¨ªtica p¨²blica.

La situaci¨®n es tanto m¨¢s acuciante si se tiene en cuenta la ambici¨®n de los compromisos que sugiere la nueva agenda internacional de desarrollo y se advierte, al tiempo, el profundo cambio que se est¨¢ produciendo en la configuraci¨®n de los sistemas de cooperaci¨®n a escala internacional. El mundo de hoy es muy distinto al que exist¨ªa cuando se cre¨® el sistema de ayuda internacional. Hay nuevos actores que operan en este campo, nuevos prop¨®sitos asociados a la agenda internacional (como el cambio clim¨¢tico) y son otras las formas de inversi¨®n de desarrollo que se demandan en un mundo m¨¢s complejo y heterog¨¦neo como el presente. As¨ª pues, la tarea para Espa?a no es tanto restaurar el sistema que tuvo en el pasado cuanto sentar las bases de un nuevo modelo de cooperaci¨®n adaptado a lo que se reclama para el futuro.

La Aecid, que debiera ser uno de los pilares del sistema, se encuentra paralizada por una normativa que atenaza sus posibilidades de gesti¨®n

Se parte para ello de un sistema enormemente fragmentado, donde sobran solapamientos y rivalidades entre cuerpos de la administraci¨®n y donde falta sentido de unidad del conjunto; un sistema cr¨®nicamente mal dotado, que arrastra debilidades t¨¦cnicas perceptibles, incapaz de captar y retener el talento y que apenas ha logrado desplegarse en ¨¢mbitos (como la cooperaci¨®n financiera) que est¨¢n llamados a tener creciente relevancia.

Las anomal¨ªas en el dise?o institucional se perciben en casi todos los campos. Diversas instituciones (especialmente, Aecid y FIIAPP) operan en el ¨¢mbito de la cooperaci¨®n t¨¦cnica, sin una clara divisi¨®n de tareas y, en ocasiones, compitiendo por los mismos recursos. Por su parte, la Aecid, que debiera ser uno de los pilares del sistema, se encuentra paralizada por una normativa que atenaza sus posibilidades de gesti¨®n, con un presupuesto exiguo y una estructura organizativa y cuadro de competencias que est¨¢n muy alejados de lo que hoy se reclama a una agencia de desarrollo. Obligada a cambiar su estatuto jur¨ªdico (al derogarse la ley de Agencias que le daba cobertura), parece llegado el momento de optar por una entidad p¨²blica con ley propia que permita alinear su dise?o institucional con la especificidad de los procedimientos de gesti¨®n que son propios de la acci¨®n internacional de desarrollo.

No es mejor la situaci¨®n en el ¨¢mbito de la cooperaci¨®n financiera, donde la dispersi¨®n de competencias es de nuevo la norma. Cuando buena parte de los pa¨ªses de nuestro entorno ¡ªincluida la propia Uni¨®n Europea¡ª se prepara para disponer de una potente instituci¨®n financiera capaz de invertir en el desarrollo sostenible y en la lucha contra el cambio clim¨¢tico a escala internacional, Espa?a mantiene una pluralidad de instituciones responsables y de fondos menores en campos afines, algunos de ellos afectados por normativas de gesti¨®n inapropiadas y con niveles de ejecuci¨®n muy por debajo de lo esperable. Que no se avance hacia la construcci¨®n de una instituci¨®n (quiz¨¢ un banco de desarrollo) integradora de esas competencias solo encuentra su explicaci¨®n en las pueriles rivalidades entre departamentos y cuerpos de la Administraci¨®n.

La misma dispersi¨®n se observa en el ¨¢mbito multilateral, donde las competencias est¨¢n distribuidas entre diversas unidades de la administraci¨®n y donde los celos corporativos dificultan un aprovechamiento m¨¢s integral de la inversi¨®n que Espa?a ha venido haciendo, en ocasiones con muy buen criterio, en el sistema multilateral. ?nase a ello la presencia de un sistema notablemente descentralizado, donde las competencias de cooperaci¨®n implican no solo al gobierno central, sino tambi¨¦n a los gobiernos locales y auton¨®micos, para terminar de componer la imagen de un sistema complejo y notablemente fragmentado, que requiere de un esfuerzo suplementario de di¨¢logo y coordinaci¨®n si se quiere que los diversos actores se alineen en torno a prop¨®sitos compartidos. No obstante, no ha habido ni los mecanismos institucionales, ni la voluntad pol¨ªtica para garantizar ese resultado.

Importante ser¨¢ tambi¨¦n la autoridad t¨¦cnica y el peso pol¨ªtico de quien ocupe la secretar¨ªa de Estado de Cooperaci¨®n

En suma, es necesario refundar la cooperaci¨®n, para adecuar mejor las instituciones a sus espec¨ªficas funciones y para dotar al conjunto de esa visi¨®n de sistema de la que hoy se carece. Competir¨¢ este objetivo con otros prop¨®sitos del Gobierno que igualmente requieren atenci¨®n y a los que se atribuye mayor relevancia. Es posible que algunos la tengan, pero ha de advertirse que la inversi¨®n en desarrollo sostenible, adem¨¢s de aportar a la gobernabilidad internacional y a la proyecci¨®n exterior de Espa?a, adem¨¢s de un compromiso ¨¦tico y un ejercicio de responsabilidad con los derechos de las personas m¨¢s vulnerables, define un espacio din¨¢mico de oportunidades para la tecnolog¨ªa y la empresa espa?ola que debe saber aprovecharse.

Para avanzar en ese proceso es necesario, en primer lugar, tener un claro prop¨®sito estrat¨¦gico: saber qu¨¦ modelo de cooperaci¨®n al desarrollo se desea para Espa?a. Tener claro el escenario al que se aspira y fundar t¨¦cnicamente las opciones semejan requisitos obligados para que la reforma tenga ¨¦xito. Pero, adem¨¢s, es importante disponer del liderazgo y del m¨²sculo pol¨ªtico necesario para llevar adelante las reformas, persuadiendo a los m¨¢s reacios y venciendo las resistencias rocosas de la inercia. La experiencia previa revela que no ayuda a ese liderazgo pol¨ªtico situar la direcci¨®n del sistema de cooperaci¨®n en una secretar¨ªa de Estado compartida con la pol¨ªtica con Iberoam¨¦rica (como la SECIPI). Es esta, adem¨¢s, una opci¨®n poco fundada cuando buena parte de la cooperaci¨®n se despliega (y habr¨¢ de desplegarse m¨¢s en el futuro) en entornos regionales ajenos a los latinoamericanos (?frica Subsahariana muy dominantemente).

Importante ser¨¢ tambi¨¦n la autoridad t¨¦cnica y el peso pol¨ªtico de quien ocupe esa secretar¨ªa de Estado. Pero tengamos claro que la reforma no prosperar¨¢ sin la implicaci¨®n activa y el liderazgo de la nueva titular del Ministerio de Asuntos Exteriores, Uni¨®n Europea y Cooperaci¨®n. Tendr¨¢ que ser ella la que convenza a Pedro S¨¢nchez y a sus colegas de gabinete de que, dado el deterioro del sistema, los costes derivados de la inacci¨®n son enormes, que promover un sistema de cooperaci¨®n eficaz y de calidad puede ser un legado perdurable, m¨¢s all¨¢ del actual ciclo legislativo, y que todo ello comporta una excelente inversi¨®n para situar a Espa?a en un campo ¨Cel del desarrollo sostenible- crecientemente din¨¢mico, al que Europa y otros actores internacionales han decidido volcar sus esfuerzos inversores.

Jos¨¦ Antonio Alonso es catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada de la Universidad Complutense de Madrid. Es vocal experto del Consejo de Cooperaci¨®n y coautor de El nuevo rostro de la cooperaci¨®n internacional para el desarrollo, Catarata, 2019