Las obras p¨²blicas que Espa?a necesita y c¨®mo conseguirlas

La historia de las infraestructuras en Espa?a se ha escrito demasiadas veces con renglones torcidos como este. Los puertos, por ejemplo, acaban de terminar un a?o r¨¦cord en transporte de mercanc¨ªas, con 15,9 millones de TEU (unidad de carga que equivale a contenedores de 20 pies), pero tienen capacidad instalada para gestionar m¨¢s de 30 millones, casi el doble. La han conseguido a golpe de inversiones multimillonarias y a algunas obras in¨²tiles o da?inas desde el punto de vista medioambiental, ideadas por pol¨ªticos a la caza del voto. Solo as¨ª se explica, por ejemplo, que en Galicia haya dos puertos exteriores separados por seis millas (11,2 kil¨®metros) de distancia, que han costado m¨¢s de mil millones; o que las dos terminales de carga del puerto de Barcelona gestionen mercanc¨ªas que caben en una sola.

En este reino de la improvisaci¨®n hubo aeropuertos sin aviones, como el archiconocido de Castell¨®n, pero faltan depuradoras. Por las carencias en saneamiento de 17 ciudades el Estado tendr¨¢ que pagar una multa de la UE de 47 millones de euros y espera otra sanci¨®n este a?o. Ser¨¢ porque las ca?er¨ªas no se ven y las torres de control s¨ª. Adem¨¢s, dentro de cada modo de transporte conviven la aristocracia con el pueblo llano. En el ferrocarril, por ejemplo, la larga distancia ha crecido m¨¢s de un 75% en los ¨²ltimos diez a?os en detrimento de la inversi¨®n en cercan¨ªas, que sin embargo mueve 400 millones de viajeros con una intensidad de paso que llega a ser de un tren cada minuto en las horas punta.

?Qu¨¦ falla? ¡°El no planificar. No debemos convertir las infraestructuras en una discusi¨®n pol¨ªtica, sino en una cuesti¨®n de Estado para mantener la competitividad en un pa¨ªs que tiene sus dos mayores activos en el turismo y las exportaciones¡±, analiza Juli¨¢n N¨²?ez, presidente de la patronal Seopan. El diputado del PSOE C¨¦sar Ramos tambi¨¦n reconoce que las obras han sido ¡°utilizadas de forma partidista por parte de todos los Gobiernos¡±, incluidos los de su formaci¨®n. N¨²?ez recuerda que se han elaborado hasta tres planes directores en obras p¨²blicas en 12 a?os ¡°que adem¨¢s no han fijado todas las prioridades¡±. El documento que define la estrategia vigente en la actualidad, el Plan de Infraestructuras, Transporte y Vivienda (PITVI) 2012-2024, destaca en su an¨¢lisis que el territorio tiene ¡°un reparto modal desequilibrado, con un claro predominio del transporte por carretera y elevados costes externos y medioambientales¡±, y que hay una insuficiente coordinaci¨®n en la planificaci¨®n y el desarrollo de las infraestructuras log¨ªsticas. Eso hace que, por ejemplo, el traslado de mercanc¨ªas est¨¦ monopolizado por los camiones frente al resto de los medios de transporte.

Pero algo tiene que cambiar cuando se avecinan decisiones muy importantes derivadas de los presupuestos p¨²blicos y de las directrices de Bruselas. Por una parte, los ciudadanos van a tragarse el sapo de rescatar las autopistas radiales con una factura por ahora indeterminada que conlleva una compensaci¨®n para las concesionarias cuyo c¨¢lculo m¨¢s moderado no baja de 2.000 millones de euros. El monopolio p¨²blico del transporte de viajeros por ferrocarril de Renfe toca a su fin. A partir de 2021 quienes se hayan constituido como empresa ferroviaria, tengan un certificado de seguridad y hayan solicitado slots a Adif estar¨¢n en condiciones de operar. En 2024 se extender¨¢ esa liberalizaci¨®n del tren a las llamadas ¡°obligaciones de servicio p¨²blico¡±, donde las empresas competir¨¢n por el mercado en r¨¦gimen de exclusividad en servicios de pasajeros que son deficitarios pero necesarios. Aena, por su parte, est¨¢ revisando 30 planes directores de los aeropuertos y anunciar¨¢ un plan inmobiliario y comercial para las terminales que promete ¡°despertar mucho inter¨¦s¡±, seg¨²n fuentes de Fomento.

Asfalto caliente

Aunque el debate del momento est¨¢ en el asfalto. Un tercio de la red de autopistas de primera generaci¨®n, construidas a mediados de los a?os sesenta del siglo pasado (unos 1.100 kil¨®metros) que recaudan la mitad de los peajes (unos 900 millones de un total de 1.700, en estimaciones de 2014) finalizar¨¢n su periodo de concesi¨®n entre este a?o y el 2021, a caballo de dos legislaturas. La primera v¨ªa que ser¨¢ recuperada, el tramo de la AP-1 entre Burgos y Armi?¨®n (?lava) gestionado por Itinere, volver¨¢ al Estado en noviembre. Por ¨¦l pasan diariamente unos 17.500 veh¨ªculos. El ministro de Fomento, ??igo de la Serna, ha anunciado que estas autopistas no volver¨¢n a salir al mercado, pero no ha aclarado si ser¨¢n gratuitas o qu¨¦ har¨¢ con ellas. En cualquier caso, cree que el escenario para el sector es ¡°bastante atractivo este a?o¡±, seg¨²n reconoc¨ªa en un desayuno de redacci¨®n celebrado hace un par de semanas en EL PA?S.

A medio plazo no todo el mundo es tan positivo. ¡°En 2018 est¨¢ previsto que se incremente en 11.000 millones el gasto p¨²blico en educaci¨®n, protecci¨®n social y sanidad. Como esto es una tendencia que va a continuar, porque la poblaci¨®n envejece, las inversiones p¨²blicas no van a subir, por mucho que crezca la econom¨ªa¡±, argumenta Juli¨¢n N¨²?ez. Cree que es el fin del modelo ¡°todo gratis¡±, que juzga como ¡°el m¨¢s insolidario que hay. Quien usa y contamina tiene que pagar¡±. El presidente de Confederaci¨®n Nacional de la Construcci¨®n (CNC), Juan Lazcano, coincide en que los costes sociales son prioritarios y van en aumento, as¨ª que el reto est¨¢ en c¨®mo se va a sufragar todo lo dem¨¢s. ¡°La conservaci¨®n de las carreteras va a tener que apoyarse en el pago por uso, porque no puede ser que la abonen todos los contribuyentes. De cara al vencimiento de las autopistas, si levantamos las barreras y las convertimos en gratuitas estaremos castigando la financiaci¨®n de car¨¢cter social. El Estado tiene que apoyarse en la colaboraci¨®n p¨²blico privada¡±, pronostica. El gobierno actual, al menos, est¨¢ muy abierto a estas f¨®rmulas.

Ante todos estos retos, De la Serna ha propuesto al resto de partidos una reflexi¨®n conjunta para definir las prioridades del pa¨ªs. Un pacto que tambi¨¦n incluye a los agentes sociales y que el ministro ha lanzado a mitad de mandato y en una situaci¨®n de debilidad parlamentaria. De forma casi paralela, Mariano Rajoy anunci¨® en noviembre la inversi¨®n de 5.000 millones en un plan de carreteras que se pagar¨¢ en diferido, a partir de 2021, para sortear la previsible ausencia de nuevos presupuestos, y que se basa en una f¨®rmula que parece casi m¨¢gica: el pago por disponibilidad. Con ella un Gobierno puede inaugurar obras sin que se incremente su d¨¦ficit p¨²blico: las empresas construyen las carreteras y el Estado las compensa abonando su mantenimiento durante las siguientes d¨¦cadas. En este caso ser¨¢n 30 a?os de canon, seg¨²n el esquema anunciado.

La oposici¨®n no est¨¢ por la labor de coger el guante del acuerdo. En Ciudadanos recuerdan que el PP les pas¨® un borrador de esa iniciativa hace tiempo. ¡°Fue para cubrir el expediente. Es un documento absurdo, seg¨²n el cual habr¨ªa reuniones con partidos, administraciones y empresarios para acabar llegando al Pitvi, que es el actual plan del PP. Les hemos trasladado nuestra negativa porque lo que queremos no es un plan de partido, sino un plan consensuado para alejar las infraestructuras del debate partidista¡±. En el PSOE la respuesta es parecida: ¡°No creemos que este debate se tenga que dar este a?o, habr¨ªa mucha demagogia y pocas conclusiones. Si quer¨ªan un acuerdo deb¨ªan haber empezado por consensuar el Plan de Carreteras, pero nos contestan que decidir las inversiones es potestad subjetiva del Gobierno. El ministro no quiere un gran debate, quiere compartir un problema [la decisi¨®n sobre las autopistas]¡±, cree Ramos. Podemos, por su parte, tiene un planteamiento radicalmente opuesto al del PP.

Falta racionalidad

El tiempo corre y sigue sin despejarse una primera cuesti¨®n: c¨®mo determinar las prioridades sin las interferencias pol¨ªticas del momento. Jos¨¦ Manuel Vassallo, catedr¨¢tico de la Universidad Polit¨¦cnica de Madrid, echa en falta ¡°decisiones con m¨¢s racionalidad¡±. En otros pa¨ªses, recuerda, ¡°son comisiones t¨¦cnicas elaboran las que elaboran las prioridades fundamentales de los Estados¡±. Como la red de saneamiento, juzga que las obras menos visibles pol¨ªticamente son las m¨¢s necesarias en Espa?a. ¡°Pasa con el transporte de mercanc¨ªas; las conexiones a los puertos; la conexi¨®n transfronteriza con Francia; inversiones en agua y algunos ¨¢mbitos de equipamiento p¨²blico. En las ciudades vemos que crece la congesti¨®n. La peatonalizaci¨®n por s¨ª sola no soluciona la movilidad, requiere inversi¨®n¡±. Juan Lazcano, por su parte, se felicita del desbloqueo de los planes hidrol¨®gicos, pero pide acabar con el abanico tan variado de f¨®rmulas de pago en las carreteras.

En materia de puertos, Jos¨¦ Luis Almaz¨¢n, vicepresidente de la Plataforma de Inversores en Puertos Espa?oles, recuerda que, tras los excesos en la construcci¨®n, la red est¨¢ ocupada ¡°al 40% de su capacidad¡± y que ¡°hasta el presidente de Puertos reconoce que no hay necesidad de invertir en los pr¨®ximos 20 a?os¡±. Sus demandas tienen que ver m¨¢s con nuevos servicios y formas de adaptarse al mundo que viene: ¡°Las cadenas log¨ªsticas integradas son muy importantes, porque operadores como Amazon van a entrar en el sector portuario. Hace falta abrir un debate para ver c¨®mo nos posicionamos¡±.

En ferrocarriles las necesidades son otras, enumera el director de la Asociaci¨®n Ferroviaria Espa?ola, Pedro Fortea. ¡°Para poder competir tienes que posicionarte en tu pa¨ªs y mantener equilibrio en exportaci¨®n y mercado dom¨¦stico. Encontrar el equilibrio es fundamental¡±. Habla de soluciones que permitan una mayor capacidad de transporte, de eficiencia energ¨¦tica, conexi¨®n con otros modos de transporte y sostenibilidad.

La segunda cuesti¨®n est¨¢ en c¨®mo abordar las nuevas obras en medio ambiente y la movilidad en las grandes ciudades sin hipotecar los presupuestos para las pr¨®ximas d¨¦cadas. Cada a?o desde 2012, seg¨²n reconoce el secretario de Estado de Infraestructuras, Julio G¨®mez-Pomar, el grupo Fomento (que incluye el ministerio y todas las empresas dependientes) invierte entre 9.000 y 10.000 millones de euros. ¡°La mitad se dedica a la pol¨ªtica ferroviaria, casi un 25% a carreteras, un 11% a puertos, el 9% a aeropuertos y un 5% a los planes de vivienda¡±. Ese es el mapa de prioridades actual, porque el autob¨²s no cuesta un euro a las arcas p¨²blicas, ya que se articula mediante concesiones. Pero como explican los economistas, ning¨²n modo de transporte cubre con el precio de los billetes la inversi¨®n de toda la obra, a menos que se incluyan otros impactos, como los beneficios sociales, la cohesi¨®n o el desarrollo de una poblaci¨®n. Y en ese punto el debate se empantana con los eufemismos tan queridos en pol¨ªtica.

El ministerio se decanta claramente por las llamadas f¨®rmulas de colaboraci¨®n p¨²blico privadas. Ahora tiene un amplio abanico de posibilidades a su alcance: peajes en la sombra (las citadas autopistas de los a?os sesenta), ¡°peajes al sol¡±, que pagan directamente los usuarios o el citado pago por disponibilidad, como ocurre con el tramo Benavente-Zamora.

¡°Desgraciadamente, este ¨²ltimo mecanismo no es la mejor manera de acometer este tipo de inversiones, por mucho que se est¨¦ utilizando en otros pa¨ªses (generalmente con una calidad institucional mejor que la nuestra, por cierto)¡±, considera el investigador Gerard Llobet en un elocuente art¨ªculo escrito en el blog Nadaesgratis y titulado: ¡°De los creadores de las radiales llegan¡­ los pagos por disponibilidad¡±. Existen varios motivos. ¡°Primero y m¨¢s importante, ?a qui¨¦n le puede parecer que falsear la contabilidad p¨²blica comprometiendo ingresos durante los siguientes 30 a?os para reflejar un endeudamiento menor es una ventaja para un pa¨ªs?¡±, se pregunta. Explica que una concesi¨®n que incluya en el mismo paquete la construcci¨®n y el mantenimiento de una infraestructura solo tiene sentido si existen sinergias entre las dos fases del proyecto, ¡°algo que no parece muy relevante en el caso de las carreteras¡±.

Y adem¨¢s, recuerda, el endeudamiento privado suele ser m¨¢s caro que el p¨²blico y que nadie se ha hecho la pregunta del mill¨®n: si son carreteras necesarias. ¡°De hecho es sintom¨¢tico que el gobierno anuncie que va a invertir 5.000 millones pero que los proyectos que se van a llevar a cabo se determinar¨¢n m¨¢s adelante¡±. Por ahora se han anunciado tres actuaciones: la circunvalaci¨®n de Murcia, la autov¨ªa del Mediterr¨¢neo entre Crevillente (Alicante) y Alhama (Murcia) y nuevos tramos de la A-7 a su paso por Castell¨®n. Quedan 17 actuaciones m¨¢s por definir, que estar¨¢n amparados por el plan Juncker y se pagar¨¢n, en buena parte, con recursos del Banco Europeo de Inversiones. ¡°Los operadores privados solo tendr¨¢n que aportar un 20%¡±, anuncian en Fomento. Fuentes del sector coinciden en que ¡°va a levantar un gran inter¨¦s¡±.

Las constructoras tambi¨¦n han fijado su mirada en la entrada en vigor, esta misma semana, de la Ley de Contratos en el sector p¨²blico, que supuestamente nace para derribar el dominio de las grandes empresas en las adjudicaciones. Ya no ser¨¢ as¨ª. Como explican en un despacho de abogados, ¡°la Administraci¨®n ya no buscar¨¢ la oferta econ¨®micamente m¨¢s ventajosa, sino la que tenga la mejor relaci¨®n calidad precio¡±. En este matiz pueden viajar muchos millones de euros, ya que se primar¨¢n aspectos que no solo tengan que ver con el precio, sino con la capacidad t¨¦cnica y la innovaci¨®n. Pero lo m¨¢s importante de la norma es que abre el abanico de juego a muchas pymes ya que los contratos se dividir¨¢n en lotes m¨¢s peque?os para que haya m¨¢s adjudicatarios y se estimule la competencia. Adem¨¢s, recoge por primera vez el mandato a todas las administraciones para que incorporen criterios sociales y medioambientales que guarden relaci¨®n con el contrato. En las concesiones, la norma define que el derecho a explotar la infraestructura incluye que el concesionario corre con el riesgo de la operaci¨®n cuando no est¨¦ claro que el concesionario vaya a recuperar su inversi¨®n.

Bajas temerarias

?Y qu¨¦ ocurrir¨¢ con las bajas temerarias? El valor de los contratos deber¨¢ incluir los costes derivados de la aplicaci¨®n de la normativa laboral vigente, los de la ejecuci¨®n material y los gastos generales de estructura. Eso quiere decir que la oferta m¨¢s ventajosa ya no podr¨¢ apoyarse en salarios de miseria para los trabajadores. Sin embargo, y aunque no se ven los recortes del hasta el 50% que se daban durante la crisis, el secretario de Estado G¨®mez-Pomar reconoc¨ªa esta semana que las bajas rondan el 30%.