Estado del bienestar, pandemia e inflaci¨®n: as¨ª ha llegado Espa?a a gastar m¨¢s dinero p¨²blico que nunca
Los desembolsos de las Administraciones marcaron un r¨¦cord en 2021, con pensiones y servicios hospitalarios a la cabeza. Consulte en el gr¨¢fico c¨®mo ha evolucionado el gasto p¨²blico desde 1995
Vacunaciones masivas, ERTE a gran escala, clases en remoto, ayudas para los m¨¢s vulnerables¡ La crisis de la pandemia ha dejado enormes cicatrices, que hubiesen sido a¨²n m¨¢s profundas sin el paraguas p¨²blico levantado desde marzo de 2020 y que se est¨¢ prolongando ahora para contrarrestar la espiral inflacionista y las secuelas de la guerra de Ucrania. La otra cara de este may¨²sculo despliegue es el repunte del gasto de las Administraciones p¨²blicas ¡ªcon un abrumador incremento de deuda y d¨¦ficit¡ª, que ha escalado en tiempo r¨¦cord hasta m¨¢ximos hist¨®ricos. En el a?o de la covid, el gasto p¨²blico super¨® por primera vez el 50% del PIB, es decir m¨¢s de la mitad de lo que la econom¨ªa es capaz de producir en un a?o. En 2021 alcanz¨® otra marca: rompi¨® la barrera de los 600.000 millones de euros, una cota nunca vista antes.
Casi todas las grandes partidas de gasto registraron en 2021 una senda creciente, aunque con intensidades distintas tanto por categor¨ªa como por territorio, seg¨²n los ¨²ltimos datos del Ministerio de Hacienda correspondientes a 2021, que evidencian que el Estado de bienestar ha salido fortalecido de la crisis de la pandemia. Por ejemplo, Andaluc¨ªa fue de las comunidades que m¨¢s elev¨® su esfuerzo en sanidad con respecto a la ¨¦poca prepandemia, pero el desembolso per capita continuaba el a?o pasado por debajo de la media nacional y a m¨¢s de 500 euros de la autonom¨ªa que m¨¢s invierte en esta materia, que es el Pa¨ªs Vasco gracias a los recursos de su particular acuerdo fiscal con el Estado central. Las prestaciones por jubilaci¨®n, por otra parte, se mantienen como el cap¨ªtulo que m¨¢s dinero absorbe en absoluto, con una factura que hoy en d¨ªa es casi cuatro veces superior a la de 1995. La inversi¨®n en salud, la segunda pol¨ªtica a la que m¨¢s recursos se destinan, ha vivido un crecimiento parecido.
De hecho, el gasto p¨²blico total se ha triplicado en los ¨²ltimos 30 a?os, en consonancia con el fortalecimiento del Estado del bienestar. Dentro de esta filosof¨ªa se enmarca el vertiginoso incremento del gasto a ra¨ªz de la pandemia, un rasgo que comparten todas las econom¨ªas avanzadas y que ha supuesto una respuesta totalmente distinta a la austeridad que marc¨® a fuego la Gran Recesi¨®n. Los recortes generalizados aplicados entonces han quedado grabados en la retina de los ciudadanos bajo la imagen de los desahucios, la sangr¨ªa del empleo y el rescate a las cajas de ahorro. Los desembolsos de las Administraciones en servicios p¨²blicos tardaron casi una d¨¦cada en regresar a los niveles precrisis, y cuando irrumpi¨® la covid el gasto en algunas partidas, como cultura o vivienda, a¨²n no hab¨ªan vuelto a las marcas de 2009.
¡°La diferencia ha sido enorme. Las ayudas a familias y empresas han prevalecido por encima de cualesquiera restricciones financieras, tanto en Espa?a como en los dem¨¢s pa¨ªses avanzados. La Uni¨®n Europea, el BCE y los gobiernos nacionales han adoptado pol¨ªticas expansivas que han amortiguado los costes de la crisis pand¨¦mica¡±, comenta Eduardo Bandr¨¦s, profesor en la Universidad de Zaragoza e investigador de Funcas.
La evoluci¨®n del gasto por cap¨ªtulos
El gasto p¨²blico en relaci¨®n al PIB estaba unos cinco puntos por debajo de la media de la eurozona en 2019 (42,1% frente al 46,9%). La brecha se recort¨® en 2020 con las medidas anticovid: la ratio roz¨® el 52%, un resultado en el que tambi¨¦n ha tenido un peso espec¨ªfico importante el efecto denominador ¡ªla econom¨ªa espa?ola ha sido de las que m¨¢s se hundieron en 2020¡ª. El a?o pasado, el gasto p¨²blico volvi¨® a superar ligeramente el 50% del PIB.
Los cap¨ªtulos dedicados a asuntos econ¨®micos, sanidad y protecci¨®n social son los que m¨¢s han engordado con respecto a la ¨¦poca prepandemia, seg¨²n la ¨²ltima estad¨ªstica de gasto p¨²blico por funciones (cofog, por sus siglas en ingl¨¦s), publicada por Hacienda. Este documento divide la inversi¨®n de las Administraciones en 10 ep¨ªgrafes, de acuerdo con la categorizaci¨®n de las Naciones Unidas: servicios p¨²blicos generales, defensa, orden p¨²blico y seguridad, asuntos econ¨®micos, medio ambiente, salud, ocio, cultura y religi¨®n, educaci¨®n y protecci¨®n social. Cada una de ellas est¨¢ compuesta por varias subcategor¨ªas.
En millones de euros
Protecci¨®n social
Salud
248.474
250
250
200
200
150
150
88.625
100
100
50
50
0
0
1995
2009
2021
1995
2009
2021
Asuntos
econ¨®micos
Servicios p¨²blicos
generales
100
78.430
100
71.010
50
50
0
0
1995
2009
2021
1995
2009
2021
Orden p¨²blico
y seguridad
Educaci¨®n
55.637
50
50
24.621
0
0
1995
2009
2021
1995
2009
2021
Ocio, cultura y religi¨®n
Medio ambiente
50
50
14.262
12.194
0
0
1995
2009
2021
1995
2009
2021
Defensa
Vivienda
50
50
0
11.718
5.893
0
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2009
2021
1995
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Protecci¨®n social
Salud
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Servicios p¨²blicos
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Orden p¨²blico
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Protecci¨®n social
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Asuntos econ¨®micos
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Serv. p¨²blicos generales
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Salud
Asuntos econ¨®micos
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Orden p¨²blico y seguridad
Ocio, cultura y religi¨®n
Medio ambiente
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Defensa
Vivienda
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11.718
5.893
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1995
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1995
2009
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La inversi¨®n en protecci¨®n social es el que m¨¢s pesa sobre el total del gasto p¨²blico, al incluir partidas como el desempleo o las pensiones. En 2020 creci¨® un 15% y en 2021 marc¨® un nuevo m¨¢ximo, pese a la mejora de la situaci¨®n sanitaria y de la coyuntura. Roz¨® los 250.000 millones de euros, m¨¢s de un tercio de todo el dinero que emplearon las Administraciones en el ejercicio.
El dinero destinado al desempleo alcanz¨® un r¨¦cord de 42.336 millones en 2020, un resultado en el que han tenido un gran impacto los expedientes temporales de regulaci¨®n de empleo (ERTE), la medida estrella del Gobierno para contener la destrucci¨®n de puestos de trabajo. El a?o pasado, volvi¨® a acaparar una cifra por encima de la media hist¨®rica: 35.359 millones. Para encontrar un nivel parecido hay que volver a los datos de 2013, detr¨¢s de los cuales hay una cascada de despidos masivos causados por la crisis financiera y el pinchazo de la burbuja inmobiliaria.
De la partida de protecci¨®n social tambi¨¦n forma parte el gasto para cubrir las bajas por enfermedad e incapacidad, que aument¨® en 2020 y volvi¨® a crecer el a?o pasado, as¨ª como el cap¨ªtulo denominado edad avanzada, que incluye las pensiones. Esta ¨²ltima es la subcategor¨ªa m¨¢s cuantiosa de todas, y fue aumentando de forma lineal a?o tras a?o. En 2021 supuso un desembolso de unos 129.000 millones en prestaciones contributivas, m¨¢s de la mitad de lo que se destina a protecci¨®n social y que seguir¨¢ presionando al alza a medida que la poblaci¨®n envejece.
Sin embargo, fue la macrocategor¨ªa de asuntos econ¨®micos la que m¨¢s creci¨® en t¨¦rminos porcentuales en el bienio de la covid, en hasta un 50%. Se trata de un caj¨®n de sastre donde entran pol¨ªticas distintas, desde la agricultura al transporte. Los otros dos cap¨ªtulos que aumentaron a ra¨ªz de la crisis sanitaria han sido sanidad y educaci¨®n, fuertemente tensionados por la expansi¨®n del virus y los confinamientos. Ambos subieron con mucha intensidad y pulverizaron todos los r¨¦cords en 2021. Las subcategor¨ªas de m¨¢s peso son los servicios hospitalarios (37.161 millones en 2021) y de ambulatorios (32.836 millones); la educaci¨®n preescolar y primaria (21.526 millones) y secundaria (21.409 millones).
En general, todas las partidas de gasto registraron en 2021 niveles superiores a los de 2019, salvo la referida a ocio, cultura y religi¨®n, que no solo se contrajo en un 1% sino que sigue lejos de los m¨¢ximos del periodo 2007-2008. Tampoco las pol¨ªticas destinadas a la vivienda han vuelto a los niveles previos al crac financiero ¡ªsiguen un 40% por debajo¡ª, tambi¨¦n porque entonces los precios estaban dopados por la burbuja.
Entre los analistas hay consenso en que parte de este reciente aumento del gasto se consolidar¨¢, incluso cuando pase la tormenta inflacionaria causada por la crisis energ¨¦tica. ¡°Es un riesgo importante. El gasto p¨²blico debe permitir amortiguar la respuesta con medidas transitorias, selectivas y en el momento oportuno¡±, se?ala Rafael Dom¨¦nech, responsable de an¨¢lisis econ¨®mico del BBVA Research. ¡°El problema no es el nivel de gasto, no hay un nivel ¨®ptimo¡±, incide Bandr¨¦s, ¡°sino el d¨¦ficit estructural que acarrea, y que est¨¢ en torno al 3,5% del PIB¡±.
Laura De Pablos, catedr¨¢tica de Econom¨ªa Aplicada en la Universidad Complutense, propone dise?ar un ingreso m¨ªnimo vital m¨¢s amplio en lugar de conceder ayudas indiscriminadas como ocurre ahora con la bonificaci¨®n a los carburantes o la rebaja de la fiscalidad el¨¦ctrica ¡ªque esta semana se revisar¨¢n¡ª, entre otras muchas, que acaban beneficiando m¨¢s a quien m¨¢s tiene. ¡°Creo que es necesario regular y aplicar un ingreso m¨ªnimo vital adecuado. Para ello hay que identificar cuidadosamente quienes han de ser los beneficiarios y asegurarse de que quien lo necesite est¨¦ cubierto de forma suficiente¡±, detalla. ¡°Sin olvidar el conflicto intergeneracional. Ahora la pobreza de forma general, no est¨¢ en los mayores de 65 a?os como sol¨ªa ser hace a?os, sino en los j¨®venes, que cobran poco y pagan mucho en proporci¨®n en IRPF, dada la estructura de la tarifa y hacen frente a precios muy elevados por la vivienda. Es injusto¡±.
225.112 millones de gasto de las comunidades aut¨®nomas
Gasto en 2021 de las ccaa
en millones de euros
Salud 82.973
Educaci¨®n 50.605
Serv. p¨²blicos generales 36.178
Asuntos econ¨®micos 26.133
Protecci¨®n social 14.717
Orden p¨²blico 5.941
Ocio, cultura y religi¨®n 5.941
Medio ambiente 5.941
Vivienda 5.941
Gasto en 2021 de las comunidades aut¨®nomas en millones de euros
Salud 82.973
Educaci¨®n 50.605
Serv. p¨²blicos generales 36.178
Asuntos econ¨®micos 26.133
Protecci¨®n social 14.717
Orden p¨²blico 5.941
Ocio, cultura y religi¨®n 5.941
Medio ambiente 5.941
Vivienda 5.941
Gasto en 2021 de las comunidades aut¨®nomas en millones de euros
Serv. p¨²blicos
generales
36.178
Asuntos
econ¨®micos
26.133
Protecci¨®n
social
14.717
Salud
82.973
Educaci¨®n
50.605
Gasto en 2021 de las comunidades aut¨®nomas en millones de euros
Serv. p¨²blicos
generales
36.178
Asuntos
econ¨®micos
26.133
Protecci¨®n
social
14.717
Salud
82.973
Educaci¨®n
50.605
Pese al repunte del gasto en salud y educaci¨®n, en ratio sobre el PIB la inversi¨®n en estas partidas sigue por debajo de la media europea. Dom¨¦nech explica que la demanda de gasto en sanidad y la diferencia con otros pa¨ªses se explica sobre todo por la renta per capita y la estructura demogr¨¢fica. En cuanto a la educaci¨®n, aclara que es m¨¢s apropiado medirla a trav¨¦s del gasto por estudiante en proporci¨®n al PIB por habitante. ¡°M¨¢s all¨¢ de los recursos dedicados a estos dos importantes servicios, lo relevante es la eficiencia con la que se utilizan¡±, puntualiza. ¡°Diversos estudios han mostrado que la sanidad espa?ola es eficiente en comparaci¨®n con otros pa¨ªses de la OCDE. Sin embargo, no ocurre lo mismo con la educaci¨®n. Con recursos similares o incluso inferiores por estudiante Corea obtiene resultados educativos mucho mejores¡±.
En estas r¨²bricas, las comunidades aut¨®nomas juegan un rol imprescindible. Son las administraciones responsables de garantizar los servicios p¨²blicos b¨¢sicos: sanidad, educaci¨®n y servicios sociales. Su gasto creci¨® m¨¢s de un 16% entre 2019 y 2021, de los 193.397 millones a los 225.112 millones. Salud y educaci¨®n suponen m¨¢s del 50% del total, y ambas partidas han registrado incrementos de doble d¨ªgito en el periodo considerado. Las comunidades que m¨¢s elevaron su gasto per capita en sanidad durante ese bienio son Andaluc¨ªa y Catalu?a (+23%), con 1.559 euros y 1.832 euros por cada ciudadano, respectivamente, el pasado ejercicio. Pese al incremento, Andaluc¨ªa fue la autonom¨ªa que menos dinero por habitante dedic¨® a sanidad en 2021, a m¨¢s de 500 euros de la que m¨¢s ¡ªPa¨ªs Vasco, con 2.051 euros¡ª. Madrid, en plena rebeli¨®n de los sanitarios por el desmantelamiento de la atenci¨®n primaria y pese a ser de los territorios m¨¢s ricos del pa¨ªs, est¨¢ en pen¨²ltima posici¨®n.
El gasto en educaci¨®n tambi¨¦n refleja una gran disparidad entre territorios: la inversi¨®n avanz¨® en todas las comunidades ente 2019 y 2021, pero desde niveles de partida muy distintos. Las autonom¨ªas con mayor gasto per capita el a?o pasado fueron las forales (Pa¨ªs Vasco y Navarra). Entre las comunidades de r¨¦gimen com¨²n, fue Extremadura la que m¨¢s invirti¨® por habitante: 1.203 euros por cabeza. Si considera el incremento porcentual en el bienio, el primer puesto lo ocupa Canarias, con un alza del 15%, aunque se queda por debajo de la media nacional de 1.100 euros. En t¨¦rminos totales, Navarra (7.141 euros) y Pa¨ªs Vasco (5.564) son, una vez m¨¢s, las autonom¨ªas que m¨¢s invierten en servicios p¨²blicos; en el otro extremo est¨¢n Andaluc¨ªa y Castilla-La Mancha.
Estos importes no tienen en cuenta variables demogr¨¢ficas o geogr¨¢ficas, como el n¨²mero de personas mayores o la despoblaci¨®n. Tambi¨¦n hay que tener en cuenta que las comunidades forales tienen un sistema de financiaci¨®n distinto que les brinda mayores recursos, seg¨²n los expertos. En todo caso, Bandr¨¦s subraya que el nivel de gasto es una decisi¨®n que corresponde a cada gobierno auton¨®mico. ¡°Por tanto, a lo que los ciudadanos terminan votando. El sistema de financiaci¨®n auton¨®mica garantiza a trav¨¦s del Fondo de Garant¨ªa una nivelaci¨®n b¨¢sica en las prestaciones de educaci¨®n, sanidad y servicios sociales. Las comunidades forales no entran en estos mecanismos de solidaridad interterritorial¡±.
En cuanto al gasto en protecci¨®n social, no todas las autonom¨ªas experimentaron incrementos al llegar la pandemia. Los importes en juego, adem¨¢s, son muy inferiores con respecto a sanidad y educaci¨®n, porque parte de esta inversi¨®n le corresponde a la Administraci¨®n central. Excluyendo los territorios forales, Catalu?a es la autonom¨ªa que m¨¢s invirti¨® (431 euros per capita) y la que m¨¢s elev¨® su esfuerzo entre 2019 y 2021, solo por detr¨¢s de Canarias (+57%), que sin embargo ten¨ªa un nivel de partida tan bajo que sigue a la cola de la tabla. Arag¨®n, Pa¨ªs Vasco y Madrid registraron retrocesos; en Baleares, el territorio que menos invierte en este cap¨ªtulo, la cifra se qued¨® invariada.
Los aumentos del gasto auton¨®mico en porcentajes de doble d¨ªgito solo han sido posibles gracias a las transferencias millonarias brindadas por el Estado para poder contratar personal, comprar equipos y apoyar a las familias y empresas m¨¢s afectadas ante el tsunami de la covid. ¡°Mientras los Gobiernos regionales tengan suficiencia [de recursos] es m¨¢s dif¨ªcil que se llegue a acuerdos de algo tan importante como es el sistema de financiaci¨®n auton¨®mico¡±, lamenta De Pablos. ¡°Habr¨ªa que conservar y revisar los mecanismos de solidaridad entre comunidades. No tenemos solo ciudadanos pobres, sino tambi¨¦n territorios pobres¡±.
El gasto en servicios p¨²blicos generales, donde entre otras cosas se contabilizan las transferencias entre administraciones, tuvo un comportamiento muy distinto en funci¨®n de la comunidad. Navarra, Canarias, Cantabria, Galicia y Castilla-La Mancha se apuntaron retrocesos de hasta el 11%; en La Rioja la partida creci¨® un 58%. Navarra y Baleares son las autonom¨ªas que m¨¢s gastaron en t¨¦rminos per capita el a?o pasado, con 1.880 euros y 1.824 euros, respectivamente muy por encima de la media nacional (790 euros).
En 2023 las aguas seguir¨¢n movidas: la moderaci¨®n de la inflaci¨®n no est¨¢ asegurada mientras contin¨²e el conflicto en Ucrania y todas las casas de an¨¢lisis prev¨¦n una ralentizaci¨®n econ¨®mica generalizada. El otro elemento de turbulencia son las elecciones locales, regionales y generales que se celebrar¨¢n en primavera y oto?o. Este escenario apunta a que el gasto continuar¨¢ empujando al alza, una din¨¢mica que ahora se compensa con aumento extraordinario de la recaudaci¨®n, que ha batido todos los r¨¦cords al calor de la inflaci¨®n.
Los economistas consultados coinciden en que hay que pensar en el largo plazo, centrarse en la eficiencia y poner el foco en los j¨®venes, que como nunca antes est¨¢n sufriendo los estragos de varias crisis econ¨®micas seguidas. ¡°Hay pa¨ªses con mayor gasto p¨²blico que Espa?a pero con instituciones p¨²blicas m¨¢s eficientes¡±, afirma Bandr¨¦s. ¡°Hay que ponderar los objetivos y tratar de mejorar la eficiencia del gasto¡±.
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