Los impuestos y el bien com¨²n

Pr¨®ximos a finalizar los trabajos del comit¨¦ de expertos creado por el Ministerio de Hacienda para la reforma del sistema tributario y ante un probable ajuste fiscal en el medio plazo, tal vez sea ¨²til profundizar en algunos aspectos menos presentes en los debates t¨¦cnicos, para a?adir reflexiones generales a veces marginadas por la urgencia de otras consideraciones.

Uno de ellos es la necesidad de poner en primer plano, como en cualquier instrumento de la intervenci¨®n p¨²blica, la contribuci¨®n de los impuestos al bien com¨²n. Sin un sistema de impuestos justo y suficiente para financiar los servicios y prestaciones p¨²blicas ser¨¢ dif¨ªcil conseguir cotas altas de solidaridad y sociedades m¨¢s cohesionadas. Los actuales Estados de bienestar, cada vez m¨¢s erosionados, s¨®lo pueden ser sostenibles con una financiaci¨®n adecuada. Los ingresos procedentes de la recaudaci¨®n tributaria pueden entenderse como el precio de la cohesi¨®n social y del sistema de bienestar.

La capacidad recaudatoria del sistema tributario ha ido reduci¨¦ndose, sin embargo, con el paso del tiempo y su ampliaci¨®n resulta cada vez m¨¢s dif¨ªcil en un entorno crecientemente competitivo. Algunas muestras de esa dificultad son la reducci¨®n de la capacidad de gravamen de los actuales impuestos por las limitaciones para gravar los nuevos instrumentos financieros y las nuevas formas de comercio, la desregulaci¨®n de la movilidad del capital o la deslocalizaci¨®n de las inversiones. El corolario ha sido la generalizaci¨®n de reformas que descansan en menores tipos impositivos y en impuestos duales que ofrecen un tratamiento diferenciado y m¨¢s ventajoso a las rentas de capital que a las del trabajo, con la justificaci¨®n de hacer frente a la competencia fiscal internacional.

A estas restricciones se a?aden las cr¨ªticas tradicionales centradas en los problemas de eficiencia ligados a las subidas de tipos impositivos, como la posible distorsi¨®n de los precios relativos de los bienes o la generaci¨®n de desincentivos sobre la participaci¨®n laboral y el ahorro. Pese a que la evidencia sobre el alcance de esas ineficiencias no es concluyente, estas ideas han moldeado las reformas tributarias de las ¨²ltimas d¨¦cadas.

En t¨¦rminos de la contribuci¨®n al bien com¨²n, la cuesti¨®n m¨¢s relevante es si esta se ha reducido al primar m¨¢s las cuestiones ligadas a la eficiencia que a la redistribuci¨®n. El FMI, por ejemplo, en su informe Growth-Friendly Fiscal Policy, recomend¨® expl¨ªcitamente que, en los pa¨ªses ricos, dadas las dificultades para elevar los ingresos tributarios, se eliminaran lo que consideraba distorsiones fiscales. La mayor¨ªa de estas eran, precisamente, elementos de los impuestos que contribuyen a fomentar su progresividad, como, por ejemplo, las exenciones o los tipos reducidos del IVA.

Desde esa ¨®ptica se han hecho descansar cada vez m¨¢s los sistemas en los impuestos sobre el consumo, menos distorsionantes del ahorro y de las decisiones de inversi¨®n, que han ganado peso respecto a los impuestos sobre la renta y las cotizaciones sociales, a los que se atribuyen efectos m¨¢s adversos sobre el crecimiento econ¨®mico. Esta orientaci¨®n reduce la justicia de los impuestos, si estos se interpretan desde la ¨®ptica de la equidad y del principio de la capacidad de pago. Los impuestos sobre el consumo son mayoritariamente regresivos respecto a los ingresos, mientras que el impuesto sobre la renta es la principal fuente de progresividad de un sistema fiscal.

La creciente dificultad de los sistemas tributarios modernos para corregir la distribuci¨®n de las rentas primarias ha pasado a ser un tema central en la explicaci¨®n del crecimiento de la desigualdad en los pa¨ªses ricos. Eso no quiere decir que los sistemas tributarios no tengan un efecto progresivo sobre la distribuci¨®n de la renta o que hayan dejado de ser uno de los principales instrumentos de correcci¨®n de la desigualdad. La literatura emp¨ªrica comparada sigue mostrando una significativa relaci¨®n entre los niveles de presi¨®n fiscal y la desigualdad y tambi¨¦n subraya la importancia del equilibrio en la estructura de ingresos p¨²blicos (impuestos directos, indirectos y cotizaciones sociales) para explicar el mejor comportamiento de la desigualdad en algunos pa¨ªses. En el caso de Espa?a, los estudios comparados revelan que el principal problema del sistema fiscal para la redistribuci¨®n no es tanto la falta de progresividad sino su reducido tama?o.

Es dif¨ªcil pensar en un cuadro tributario socialmente aceptado sin dar respuesta tambi¨¦n al reto pendiente de una tributaci¨®n de la riqueza que supere los actuales problemas de bajos niveles de cumplimiento fiscal y amplias desigualdades territoriales. Buena parte de la desigualdad futura va a proceder m¨¢s de las desigualdades de riqueza que de renta. Un sistema que no tenga en cuenta la distinta capacidad econ¨®mica de quienes obtienen mayores ingresos patrimoniales dif¨ªcilmente conseguir¨¢ un respaldo social suficiente. No obstante, la deriva del sistema fiscal, con una gradual concentraci¨®n de los tributos en los objetos imponibles m¨¢s f¨¢ciles de controlar, como las rentas del trabajo asalariado o el consumo, parece apuntar en sentido contrario.

Un sistema fiscal dise?ado desde la idea del bien com¨²n tiene que ir m¨¢s all¨¢ de la consideraci¨®n de los impuestos como meros instrumentos para financiar los gastos p¨²blicos. Deber¨ªa revisarse la tendencia general a los cambios en los tipos y apuntar hacia la ampliaci¨®n de las bases impositivas, mejorar el tratamiento fiscal de los hogares con salarios bajos y avanzar en la moderaci¨®n de algunos de sus elementos regresivos. La sociedad debe buscar acuerdos que fortalezcan la ¨¦tica de los bienes p¨²blicos y discernir qu¨¦ valores se quieren defender con el sistema impositivo. No se trata simplemente de conseguir mayores ingresos para atender las crecientes demandas de los ciudadanos, sino de encontrar la necesaria interacci¨®n entre los ingresos y los gastos para avanzar hacia una sociedad m¨¢s inclusiva y eficiente.

Luis Ayala es catedr¨¢tico de Econom¨ªa en la UNED.