La financiaci¨®n singular en el div¨¢n constitucional

El acuerdo de investidura suscrito entre el PSC y Esquerra Republicana de Catalunya contiene una serie de previsiones en materia de financiaci¨®n para aquella comunidad que han generado una intensa pol¨¦mica pol¨ªtica. Aunque su contenido completo no ha sido publicado y sin conocer todav¨ªa todos sus componentes espec¨ªficos, la toma en consideraci¨®n de sus t¨¦rminos generales permite formular un diagn¨®stico suficientemente fundado desde una perspectiva constitucional.

Ya de entrada, y sobre la base de una pretendida infrafinanciaci¨®n de Catalu?a, el acuerdo deja meridianamente claro que ¡°no se trata de reformar el modelo de financiaci¨®n com¨²n, sino de cambiarlo sobre un nuevo paradigma basado en la singularidad y la bilateralidad¡±. Inspir¨¢ndose directamente en la propuesta de Estatuto aprobada por el Parlamento de Catalu?a en 2005, que fue sustancialmente rebajada en la posterior tramitaci¨®n ante las Cortes Generales y finalmente desactivada por la sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, se retoma el objetivo de implantar un escenario de ¡°soberan¨ªa fiscal¡±, en el que la recaudaci¨®n, gesti¨®n y liquidaci¨®n de todos los impuestos dejar¨¢ de corresponder al Estado, pasando a atribuirse en exclusiva a la Agencia Tributaria catalana. Asimismo, se prev¨¦ que esta comunidad aut¨®noma lleve a cabo una ¡°contribuci¨®n equitativa¡± a la sostenibilidad del gasto del Estado, que ¡°redunde en beneficio de los ciudadanos y ciudadanas de Catalu?a y la solidaridad entre territorios¡±. Adem¨¢s, se contempla una ¡°aportaci¨®n a la solidaridad¡±, que se negociar¨¢ bilateralmente con el Estado de modo transparente y en t¨¦rminos de igualdad. Elemento condicionante fundamental a este respecto es que dicha aportaci¨®n se condiciona a que las restantes comunidades aut¨®nomas ¡°lleven a cabo un esfuerzo fiscal similar¡± al realizado en Catalu?a. Consciente de la magnitud de las modificaciones propuestas, que requerir¨ªan acometer profundas reformas legislativas, el acuerdo establece un plazo ¡ªel primer semestre de 2025¡ª para su implementaci¨®n.

A la luz de lo apenas expuesto parecer¨ªa que con una reforma de la Ley Org¨¢nica de Financiaci¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas (Lofca), la v¨ªa para la aplicaci¨®n de ese nuevo modelo singular de financiaci¨®n para Catalu?a quedar¨ªa expedita. Nada m¨¢s lejos de la realidad, sin embargo. Una transformaci¨®n como la pretendida por el acuerdo suscrito escapa al radio de acci¨®n de la Lofca, habilitada para regular el ejercicio de las competencias financieras constitucionalmente enumeradas no para incorporar un sistema que desconoce y se aparta completamente de estas. El punto esencial a tener en cuenta es que la afirmaci¨®n de la soberan¨ªa fiscal a favor de Catalu?a, as¨ª como la aplicaci¨®n de un principio de bilateralidad entendido en t¨¦rminos de paridad institucional, nos sit¨²a ante una l¨®gica de ¨ªndole confederal que no tiene cabida en nuestro texto constitucional. Se dir¨¢, con raz¨®n, que esa impronta confederal es precisamente la que caracteriza el sistema de financiaci¨®n que se aplica en el Pa¨ªs Vasco (Concierto) y Navarra (Convenio), contando sus instituciones con facultades similares a las que ahora pretende asumir Catalu?a. Ahora bien, no puede ignorarse que tan excepcional situaci¨®n solo es admisible porque cuenta con una base constitucional expresa que ¡°ampara y respeta los derechos hist¨®ricos de los territorios forales¡± y al mismo tiempo exige que ¡°la actualizaci¨®n general de dicho r¨¦gimen foral¡± se lleve a cabo ¡°en el marco de la Constituci¨®n y de los Estatutos de Autonom¨ªa¡± (Disposici¨®n Adicional 1?). As¨ª pues, si la finalidad perseguida es que Catalu?a o cualquier otra comunidad que as¨ª lo decida proceda a dotarse de un sistema de financiaci¨®n como el apuntado, lo que corresponde, seg¨²n ya puso claramente de manifiesto el Tribunal Constitucional, es abrir un proceso de revisi¨®n del texto constitucional, no una mera reforma de la Lofca.

Por otra parte, tampoco es posible ignorar que los t¨¦rminos en los que se formula el nuevo sistema chocan frontalmente con la asentada jurisprudencia constitucional en materia de financiaci¨®n auton¨®mica. Desde esta perspectiva, aun cuando se superase el tr¨¢mite parlamentario de modificaci¨®n de la Lofca, y para ello basta con la mayor¨ªa absoluta del Congreso, el conflicto estar¨¢ servido, d¨¢ndose por segura su impugnaci¨®n ante el Tribunal Constitucional. Y llegado el momento de resolver la controversia planteada, el m¨¢ximo int¨¦rprete de la Constituci¨®n tendr¨¢ muy presente la exigencia que se desprende de la norma suprema en torno a la ley de financiaci¨®n auton¨®mica, quedando esta obligada a regular dicho sistema incorporando en su texto un m¨ªnimo grado de homogeneidad. La posibilidad de introducir diferencias en el r¨¦gimen com¨²n de financiaci¨®n, aunque admisible, queda circunscrita a la previsi¨®n de matices y puntualizaciones. En este esquema existencial de referencia, incorporar un modelo singular y completamente distinto de financiaci¨®n para una o varias comunidades aut¨®nomas no resulta constitucionalmente viable.

Una valoraci¨®n igualmente cr¨ªtica merece la asunci¨®n por parte de la Agencia Tributaria de Catalu?a de las facultades de gesti¨®n, recaudaci¨®n y liquidaci¨®n de todos los impuestos en dicha comunidad. Tal previsi¨®n se opone abiertamente a la competencia exclusiva que corresponde al Estado en materia de coordinaci¨®n de Hacienda General (art¨ªculo 149.1.14 CE), quedando despojada de contenido y operatividad en esa parte del territorio nacional. As¨ª suceder¨ªa porque si ¡°las llaves de la caja¡± pasan a estar en manos de una o varias autonom¨ªas, la facultad estatal se esfuma y queda al albur de la voluntad territorial.

A lo ya indicado debe sumarse la insatisfactoria comprensi¨®n constitucional del principio de solidaridad que incorpora el acuerdo. Por un lado, al afirmar que su determinaci¨®n ser¨¢ fruto de la negociaci¨®n paritaria y exclusivamente bilateral entre Catalu?a y el Estado. Por otro, la efectividad de tal aportaci¨®n queda condicionada a la verificaci¨®n de un requisito adicional, a saber, que las restantes comunidades aut¨®nomas lleven a cabo ¡°un esfuerzo fiscal similar¡±. Debe recordarse que estas exigencias vienen a reproducir sustancialmente el contenido de determinadas previsiones del Estatuto de 2006 que fueron declaradas inconstitucionales por la STC 31/2010 sobre la base de los siguientes argumentos: nos encontramos ante una decisi¨®n que ¡°corresponde establecer y fijar al Estado, llevando a cabo las actuaciones pertinentes en el seno del sistema multilateral de cooperaci¨®n y coordinaci¨®n constitucionalmente previsto¡±. Consecuentemente, se concluye que tal previsi¨®n estatutaria no cuenta con apoyo constitucional para condicionar la aportaci¨®n auton¨®mica a la solidaridad al criterio del esfuerzo fiscal similar. Asimismo, que una comunidad aut¨®noma carece de competencia para alcanzar acuerdos bilaterales con el Estado que, por su naturaleza, afectan a las restantes.

A modo de reflexi¨®n final no cabe sino reiterar la falta de encaje constitucional que, en materia de financiaci¨®n, muestran las l¨ªneas maestras del acuerdo alcanzado entre los socialistas catalanes y ERC, rescatando propuestas que ya fueron desautorizadas en su momento. Lo cual no es obst¨¢culo, sin embargo, para poner de manifiesto la necesidad inaplazable de abordar una profunda reforma del sistema de financiaci¨®n auton¨®mica. El que est¨¢ en vigor se aprob¨® en 2009 y muestra desde hace a?os evidentes signos de agotamiento y claros desajustes que reclaman ser sustituido. Su complejidad excesiva, su acentuada opacidad, la inexistencia de criterios claros para el reparto de los recursos a cargo de los distintos fondos existentes y la necesidad de mejorar la responsabilidad fiscal de las comunidades aut¨®nomas as¨ª lo ponen en evidencia. Eso s¨ª, superar la situaci¨®n de desfase existente, buscando f¨®rmulas de eficiencia, equidad y un reparto m¨¢s adecuado de recursos entre los territorios no puede hacerse en clave bilateral ni tampoco aplicando f¨®rmulas confederales contrarias a la Constituci¨®n.