Los problemas de la renta m¨ªnima: apuntes para un dise?o adecuado

La supuesta ausencia de una renta m¨ªnima en Espa?a se ha convertido en un lugar com¨²n en los an¨¢lisis sobre la protecci¨®n social en nuestro pa¨ªs. En realidad, cada comunidad aut¨®noma tiene su propia renta m¨ªnima; no obstante, lo cierto es que, en muchas de ellas, su exig¨¹idad ¡ªen prestaciones y en colectivos protegidos (limitados por requisitos que intentar frenar esencialmente los desplazamientos desde otras comunidades)¡ª no alcanza a frenar la pobreza.

Nuestro sistema de protecci¨®n social est¨¢ adecuadamente articulado en las prestaciones que se financian con cotizaciones (desempleo, pensiones) y en cambio es m¨¢s d¨¦bil en las que se financian con impuestos. Como consecuencia, la pobreza se cronifica tras las sucesivas crisis y para los sectores sociales m¨¢s alejados del mercado de trabajo ¡ªlas capas exteriores de la ¡°cebolla¡± laboral¡ª, la pobreza es un riesgo ante cada traspi¨¦ econ¨®mico. El ejemplo m¨¢s claro del empeoramiento del sistema es la reconversi¨®n de las ayudas por hijo de la Seguridad Social hacia un sistema de protecci¨®n a las familias pobres, que supuso el comienzo en nuestro pa¨ªs de un aumento de la pobreza infantil, concentrado en las familias monomarentales en las que no ha habido nunca padre o en las que el padre conocido se ha desentendido de sus obligaciones econ¨®micas.

A la hora de redise?ar adecuadamente el sistema de protecci¨®n social, la primera cuesti¨®n, por tanto, es identificar correctamente el problema. Normativa sobre rentas m¨ªnimas o prestaciones que garanticen un ingreso m¨ªnimo a sectores concretos abunda. No faltan tanto prestaciones como recursos para financiarlas y coordinaci¨®n territorial para evitar que algunos de los requisitos inicialmente bienintencionados acaben dejando fuera a una parte importante de los potenciales destinatarios.

Adem¨¢s, hay otros problemas. El elevado coste, seg¨²n los detractores de la medida, multiplicar¨¢ la ¡°picaresca¡±, debilitar¨¢ los actuales niveles de protecci¨®n contributiva y anular¨¢ la solidaridad de la sociedad civil y las competencias auton¨®micas. Las buenas intenciones pueden acabar allanando el camino del fraude y la recentralizaci¨®n. Alg¨²n comentario merecen estas cuestiones.

Los costes de la medida: reducir la ¡°picaresca¡±

La primera cuesti¨®n que surge al hablar de rentas m¨ªnimas es, inevitablemente, la de su coste. En su Estudio sobre los programas de rentas m¨ªnimos en Espa?a, publicado en 2018, la AIReF estimaba el coste de la medida (o al menos, de su propuesta) en 5.500 millones de euros anuales, de los cuales habr¨ªa que descontar 2.000 millones por lo que suponen en reducci¨®n de duplicidades. La informaci¨®n que hasta ahora conocemos sobre el ingreso m¨ªnimo vital que est¨¢ dise?ando el Gobierno habla de un coste de 3.000 millones y un alcance de hasta un mill¨®n de hogares.

Sin conocer a¨²n los detalles del c¨¢lculo, lo cierto es que estas estimaciones levantan algunas dudas. Cuando en el reci¨¦n constituido Ministerio de Asuntos Sociales elabor¨¢bamos los primeros estudios sobre las pensiones no contributivas, manten¨ªamos como objetivo no llegar nunca a 500.000 beneficiarios, y dise?amos la prestaci¨®n adecuada a ese l¨ªmite. Me temo que esa operaci¨®n ahora ni se ha hecho ni es siquiera planteable, pero esto exigir¨ªa, como veremos ahora mismo, al menos otro tipo de medidas que favorezcan la eficacia y la eficiencia.

Existe, por tanto, una necesidad imperiosa de acordar medidas de respaldo financiero a la renta m¨ªnima. En este sentido, una Contribuci¨®n General que se pague con un porcentaje muy reducido sobre todos los ingresos ser¨ªa, en mi opini¨®n, la mejor opci¨®n, pero debe ir asociada a mecanismos eficaces para que la ¡°picaresca¡± no aumente.

Nuestro sistema de protecci¨®n social actual es una f¨¢brica de fraude: ayudamos a la gente con cantidades reducidas, pero incompatibles con otros ingresos. Ello induce a que los beneficiarios renuncien, en muchas ocasiones, a declarar algunas actividades. As¨ª, tenemos desempleados que est¨¢n ocupados, viudas y subsidiadas que no cotizan como empleadas de hogar para no perder prestaciones o la gratuidad de los medicamentos, etc. Para que esto no aumente con la renta m¨ªnima, habr¨ªa que adoptar dos tipos de medidas complementarias:

¡ñ Establecer en la normativa alguna compatibilidad temporal para los beneficiarios. La Iniciativa Legislativa Popular que dio origen a la actual propuesta de renta m¨ªnima pretend¨ªa incrementar las prestaciones no contributivas para el desempleo, dejando de lado a los centenares de miles de personas inempleables temporal o estructuralmente, pero al menos part¨ªa de un cierto control inicial: un desempleado es alguien que se ha inscrito en un registro y est¨¢ sometido a los determinados controles previstos en la legislaci¨®n. La definici¨®n de un colectivo de beneficiarios sustancialmente m¨¢s amplio no puede prever como control el simple cruce de datos entre Administraciones. Como ya se ha se?alado en numerosas ocasiones, un sistema de protecci¨®n social tiene como una moneda, dos caras ¡ª, las prestaciones y el control¡ª, y, como una moneda, es imposible que sea de ley en una cara y falsa en la otra. Parece que la propuesta que har¨¢ p¨²blica el Gobierno en las pr¨®ximas semanas s¨ª que contempla alg¨²n tipo de compatibilidad.

¡ñ Excluir los ingresos m¨¢s bajos de la tributaci¨®n cuando complementen prestaciones sociales igualmente reducidas. En algunos casos, el temor a Hacienda se traduce en que personas que normalmente no tendr¨ªan carga fiscal no declaran ingresos porque, al pasar de una fuente de ingresos a dos, deben hacer la declaraci¨®n y siente pavor sobre el control (arriesg¨¢ndose a enfrentarse a un sistema tributario que cada vez nos controla mejor).

Definir el colectivo de beneficiarios

No estamos hablando de ampliar los subsidios no contributivos de desempleo, ni de establecer una prestaci¨®n de cuidado de hijo reforzada, sino de atender a las m¨²ltiples tipolog¨ªas familiares de la pobreza, coyunturales y estructurales, que necesitar¨¢n de apoyo temporal, por un periodo breve o dilatado, o permanente. Una norma de naturaleza puramente asistencial que otorgue rentas de sustituci¨®n es, a la vez que un gran avance, una gran oportunidad para definir una pol¨ªtica estructural contra la pobreza.

El Ministerio de Inclusi¨®n, Seguridad Social y Migraciones est¨¢ elaborando estudios que van ya por una docena de tipolog¨ªas de familias que te¨®ricamente podr¨ªan ser beneficiarias de un ingreso m¨ªnimo vital. Algunas tienen problemas de protecci¨®n estructurales, como personas enfermas o con discapacidad que tienen dif¨ªcil acomodo en el mercado de trabajo. Otras necesitar¨ªan de un trabajo previo a la prestaci¨®n. Es el caso de numerosas personas afectadas de sinhogarismo, a las que debemos garantizar, a la vez que un lugar de acogida, un programa de ¡°reindividualizaci¨®n¡±, porque carecen de lo m¨¢s b¨¢sico: documento nacional de identidad, certificado de estudios, tarjeta sanitaria¡­ Los voluntarios que atienden a estas personas en Madrid se han encontrado con gente gravemente enferma que ten¨ªa derecho no solo a la atenci¨®n, sino tambi¨¦n a prestaciones de incapacidad permanente de la Seguridad Social, pero que hab¨ªan perdido sus referencias de documentaci¨®n. En el caso del establecimiento de la renta m¨ªnima, o encontramos una forma razonable de garantizar la prestaci¨®n a este colectivo, en el que hay una parte significativa de personas con adicci¨®n al alcohol y otras drogas, problemas de salud mental, etc., o vamos a dejar fuera de la aplicaci¨®n de la norma de partida a decenas de miles de personas.

Nada podr¨ªa ser m¨¢s letal para la medida que la percepci¨®n de que, despu¨¦s de su puesta en marcha, sigue habiendo un colectivo importante de personas excluidas golpeadas por la pobreza. Ello exige, para que la medida pueda aplicarse en condiciones, de un gran acuerdo entre todos los niveles de la Administraci¨®n.

La espinosa cuesti¨®n de las competencias de cada Administraci¨®n

En realidad, si estamos dise?ando un programa que se refiere a hogares familiares, de diferente tipolog¨ªa, unidos por una caracter¨ªstica com¨²n ¡ªla carencia de ingresos suficientes¡ª, estamos describiendo un programa de asistencia social, lo que, de acuerdo con la Constituci¨®n espa?ola de 1978, es competencia de las comunidades aut¨®nomas. Los problemas del dise?o constitucional de la protecci¨®n social ya han sido comentados por los especialistas hasta la saciedad. Baste se?alar que el asunto no era sino una prioridad secundaria en la redacci¨®n del texto, y que la falta de claridad y la mezcolanza de t¨¦rminos han originado, por ejemplo, que los andamiajes que ha habido que construir para medidas como las pensiones no contributivas y las prestaciones de la Ley de Autonom¨ªa Personal y Atenci¨®n a la Dependencia recorran tortuosos caminos administrativos. En las pensiones no contributivas (PNC), las CC. AA. reconocen las prestaciones que paga el IMSERSO por delegaci¨®n, con lo que la partida se refleja tanto en los presupuestos del Estado como en los de las comunidades aut¨®nomas. En las prestaciones de la Ley de Dependencia (LAPAD), la falta de definici¨®n en los l¨ªmites de las ayudas ha convertido su ejecuci¨®n presupuestaria en un asunto infernal.

En todos los casos en los que se ha producido litigio entre las CC. AA. y la Administraci¨®n central, el Tribunal Constitucional ha dado la raz¨®n a las comunidades aut¨®nomas, de la misma forma que ha respetado la competencia del Estado en la cuesti¨®n relacionadas con las pensiones p¨²blicas. El primer caso que recuerde se refiri¨® a las ayudas que conced¨ªa el Instituto de la Mujer, obligando el TC a que su importe se traspasara a las comunidades, sentando el principio (que no deber¨ªa olvidarse ahora) de que financiar una actuaci¨®n no convierte a la Administraci¨®n financiadora en competente sobre la materia. El caso m¨¢s reciente, por otro lado, ha consagrado a trav¨¦s de varias sentencias el derecho de las CC. AA. a realizar el reparto del 0,7% del Impuesto sobre la Renta de las Personas F¨ªsicas destinado a ¡°otros fines de inter¨¦s social¡±. La ¨²ltima de esta serie de sentencias fue acompa?ada de una dur¨ªsima advertencia del Tribunal Constitucional que motiv¨® que el Gobierno, tan reticente a ello tanto en la ¨¦poca del PSOE como la del PP, acabara avini¨¦ndose a un acuerdo que ha dejado en manos de las Comunidades Aut¨®nomas la distribuci¨®n del 80% de los fondos destinados a estos ¡°otros fines de inter¨¦s social¡±. De estas cuatro sentencias interesa recordar, para el tema que nos ocupa, un significativo apartado de los fundamentos jur¨ªdicos de la primera:

Atendiendo a las pautas de algunos instrumentos internacionales, como la Carta Social Europea, la asistencia social, en sentido abstracto, abarca a una t¨¦cnica de protecci¨®n situada extramuros del sistema de la Seguridad Social, con caracteres propios, que la separan de otras afines o pr¨®ximas a ella. Se trata de un mecanismo protector en situaciones de necesidad espec¨ªficas, sentidas por grupos de poblaci¨®n a los que no alcanza el sistema de Seguridad Social, y que opera mediante t¨¦cnicas distintas de las propias de ¨¦sta. Entre sus caracteres t¨ªpicos se encuentran, de una parte, su sostenimiento al margen de toda obligaci¨®n contributiva o previa colaboraci¨®n econ¨®mica de sus destinatarios o beneficiarios, y de otra, su dispensaci¨®n por entes p¨²blicos (sentencia TC 36/2012 de 15 de marzo).

?Quiere esto decir que no cabe regulaci¨®n alguna de la asistencia social en el ¨¢mbito competencial del Estado? En el caso del 0,7% del IRPF, hasta los programas m¨¢s conectados con competencias estatales est¨¢n siendo distribuidos por las comunidades aut¨®nomas, con la excepci¨®n de la cooperaci¨®n al desarrollo. En el caso de los colectivos susceptibles de recibir beneficios del ingreso m¨ªnimo vital que se proyecta, en algunos casos ya reciben prestaciones que se conceden en el ¨¢mbito de la Seguridad Social, sin que hasta ahora se haya impugnado la competencia. Pero esto no permite augurar en modo alguno que una regulaci¨®n del Estado, ignorando las competencias de las comunidades, pueda sortear los criterios defendidos hasta ahora por el Tribunal Constitucional.

Un ¨²ltimo problema, renta personal y familiar, y una conclusi¨®n general

De todo lo escrito hasta ahora se deduce la necesidad de un acuerdo real y profundo, no simplemente formal, entre las diferentes Administraciones. Sin ese acuerdo, el control sobre algunos de los colectivos de beneficiarios ser¨¢ muy insuficiente, y el aumento de la picaresca lastrar¨¢ el apoyo social a la medida. Pero adem¨¢s debemos rese?ar una ¨²ltima cuesti¨®n, y no precisamente la menos relevante. El ingreso m¨ªnimo vital va a generar una nueva prestaci¨®n con base en la renta familiar dentro de un sistema en el que las dos principales ayudas no contributivas (los subsidios no contributivos de desempleo y los complementos a m¨ªnimo de pensi¨®n) tienen como base los ingresos personales, no la renta familiar. Y solo un trabajo de conjunto puede evitar nuevos agravios comparativos.

El estudio de la AIReF ya preve¨ªa sin demasiado detalle la eliminaci¨®n de duplicidades. El problema se va a plantear desde otro punto de vista con el agravio comparativo: ?por qu¨¦ raz¨®n van a denegarse solicitudes de renta m¨ªnima cuando en funci¨®n de normativas de desempleo o de pensi¨®n se conceden recursos p¨²blicos a personas con ingresos superiores?

Para un dise?o de futuro, compatible con los momentos de mayor y menor holgura econ¨®mica, la creaci¨®n de la renta m¨ªnima debe servir para dar pasos en el desarrollo de una red de servicios sociales que aborde todos los problemas de la pobreza en conjunto y que aporte soluciones globales. Ser¨ªa importante que las reuniones entre comunidades, el Gobierno y la Federaci¨®n Espa?ola de Municipios y Provincias (FEMP) pudieran alumbrar un nuevo Plan Concertado, que logre un sistema de servicios sociales capaz de aunar ayudas de diferentes Administraciones.

En resumen, pues, debemos habilitar una nueva financiaci¨®n, abordar todas las causas que desincentivan la declaraci¨®n de actividades, crear incentivos fiscales para el empleo y las viviendas para las familias protegidas, distribuir los diferentes niveles de responsabilidad entre comunidades, ayuntamientos, ONGs y Gobierno, encajar la nueva prestaci¨®n dentro de un bosque de ayudas concedidas con otros criterios, y reforzar los servicios sociales, p¨²blicos y de iniciativa social para que no queden lagunas de protecci¨®n ni espacios de ¡°picaresca¡±. Esto ¡°solo¡± es lo importante. Lo urgente es hacer aparecer de la nada un sistema de ayudas para quienes no reciban ninguna prestaci¨®n a la salida de la pandemia, que llevan semanas malviviendo de rentas muy reducidas que, en muchos casos, acabar¨¢n con el Estado de alarma.

¡°Dixi et salvasi animam meam¡±

* Octavio Granado, ex secretario de Estado de la Seguridad Social y analista de la Fundaci¨®n Alternativas