Capacidad de los Estados y pandemias

Las muy diferentes respuestas de los Estados del planeta a la pandemia del coronavirus son una ilustraci¨®n, casi perfecta, de una de las grandes lecciones que los economistas hemos aprendido durante las ¨²ltimas d¨¦cadas: la importancia clave de la capacidad de los Estados en el desempe?o econ¨®mico de las naciones.

Durante mucho tiempo, e incluso hoy en la mayor¨ªa de la discusi¨®n fuera de la academia, el debate de pol¨ªtica econ¨®mica se ha centrado en una dicotom¨ªa maniquea entre m¨¢s y menos Estados. ?Deben de ser los impuestos altos o bajos? ?Deben los Estados controlar totalmente la educaci¨®n y la sanidad o hay espacio para la iniciativa privada? ?Cu¨¢nta regulaci¨®n tiene que existir en el mercado de trabajo?

Sin embargo, cuando uno estudia la evidencia hist¨®rica, encuentra que la capacidad de los Estados es mucho m¨¢s importante que si los impuestos recaudan el 30% o el 40% del PIB. La soci¨®loga Theda Skoc?pol define la capacidad de los Estados como la habilidad de los Gobiernos de administrar sus territorios eficientemente. Esta habilidad incluye cuatro elementos. Primero, la capacidad de los Estados de movilizar los recursos humanos y financieros necesarios para alcanzar sus objetivos nacionales. Segundo, la capacidad de coordinar las actuaciones de los distintos grupos sociales en torno a estos objetivos. Tercero, la capacidad de crear consensos y legitimidades amplias que sustenten tales objetivos. Cuarto, la capacidad de imponer el monopolio de la violencia en el territorio.

Estados con alta capacidad pueden ser Estados liberales. Pensemos en el Reino Unido durante la ¨¦poca victoriana (1837-1901). En esos a?os, el Reino Unido generaba los ingresos suficientes para controlar el imperio m¨¢s grande nunca visto, garantizaba el crecimiento de la econom¨ªa privada como objetivo nacional prioritario, alcanzaba cotas insospechadas de consenso pol¨ªtico y ejerc¨ªa un monopolio casi absoluto sobre la violencia en Gran Breta?a. Todo esto era compatible con un Estado reducido y, dentro de Gran Breta?a, muy liberal para los est¨¢ndares de la ¨¦poca (el resto del imperio era muy diferente). De igual manera, Estados con alta capacidad pueden ser muy intervencionistas. Ejemplos paradigm¨¢ticos ser¨ªan Jap¨®n y, en buena medida, los pa¨ªses escandinavos de la posguerra. En el lado reverso de la moneda tenemos Estados liberales, pero poco capaces (Estados Unidos, durante casi todo el siglo XIX) y Estados intervencionistas tambi¨¦n poco capaces (la India, despu¨¦s de su independencia).

La importancia de la capacidad de los Estados es que, bien dirigida, genera altos niveles de bienestar y crecimiento econ¨®mico. Al rev¨¦s, Estados poco capaces suelen generar bajos niveles de bienestar y crecimiento (Estados Unidos en el siglo XIX es uno de los pocos contraejemplos parciales gracias a un tejido social ¨²nico). En consecuencia, apuntalar esta capacidad de los Estados es, en un mundo cambiante como el nuestro, una prioridad absoluta.

Miremos el caso de Corea del Sur. Seg¨²n los datos m¨¢s recientes de la OCDE, Corea del Sur recaud¨® el 35,3% de su PIB como ingresos p¨²blicos en 2017. Esta cifra es inferior a la de Espa?a (37,9%), la media de la OCDE (38,2%), y muy por debajo de Italia (46,5%) y Francia (53,7%). En t¨¦rminos de gasto, Corea dedica mucho menos a la protecci¨®n social (6,6% del PIB) que Espa?a (16,6%). En el caso de la sanidad, la diferencia es del 1,7% del PIB: 4,3% en Corea frente al 6,0% de Espa?a.

Una conclusi¨®n simplista ser¨ªa argumentar que Corea del Sur es un Estado menos potente que el franc¨¦s, italiano o espa?ol. Sin embargo, muchos analistas han alabado la celeridad y efectividad de Corea en controlar el brote de coronavirus en su territorio. Una combinaci¨®n de respuesta decidida del liderazgo pol¨ªtico, legislaci¨®n adecuada, pruebas masivas y colaboraci¨®n ciudadana han limitado la epidemia a unos niveles manejables.

Para los conocedores de la historia econ¨®mica de este pa¨ªs asi¨¢tico este ¨¦xito no es una sorpresa. El ¡°milagro en el r¨ªo Han¡± ha transformado, en 60 a?os, uno de los pa¨ªses m¨¢s pobres del mundo en un l¨ªder econ¨®mico y tecnol¨®gico. Ninguno de los soldados de las Naciones Unidas que lucharon en la guerra de Corea hubiera imaginado que, en unas d¨¦cadas, su hija conducir¨ªa un Hyundai en Londres hablando por un tel¨¦fono Samsung hacia un rascacielos construido con acero de POSCO. Desde 1963 hasta hoy, pocos Estados han demostrado una capacidad tan alta como el de Corea del Sur.

En comparaci¨®n, el comportamiento de China y de Estados Unidos ha estado plagado de claroscuros. China, por un problema de falta de legitimidad interno (uno de los componentes de la capacidad de los Estados), escondi¨® el verdadero alcance de la epidemia cuando todav¨ªa hubiera podido contenerse de manera local. Y, aunque desconocemos el origen exacto del virus, una mayor capacidad de control sanitario de la alimentaci¨®n habr¨ªa probablemente impedido el salto del agente infeccioso a humanos. Dicho esto, el Estado chino reaccion¨® con una firmeza indudable y demostr¨® una capacidad de movilizar recursos que nos deber¨ªa hacer reflexionar. Estados Unidos se ha comportado de manera incre¨ªblemente insatisfactoria. Los errores van m¨¢s lejos que los atribuibles a Donald Trump, por mucho que su liderazgo haya sido desastroso, y denotan problemas de falta de capacidad estatal que, aunque cr¨®nicos, se han agudizado en las ¨²ltimas d¨¦cadas. Entre ellos, destacamos un funcionariado de baja calidad y desmotivado, estructuras burocr¨¢ticas anquilosadas y prioridades de gasto equivocadas por culpa de unos sindicatos de trabajadores p¨²blicos descontrolados (esto es especialmente cierto a escala de Estados como California y Nueva York). A la vez, la vitalidad de la sociedad civil ha permitido respuestas descentralizadas muy r¨¢pidas y flexibles que no se han visto en Europa, demasiado acostumbrada a actuar solo cuando existen ¨®rdenes de la autoridad gubernativa (la patronal de peluqueros pidiendo ser incluidos en el cierre legal del comercio en vez de tomar una iniciativa propia lo dice todo).

?C¨®mo queda Espa?a, y m¨¢s en general la Uni¨®n Europea, en esta evaluaci¨®n de la capacidad de los Estados? Es pronto para juzgar. Pero la evidencia preliminar no es alentadora. La inmensa mayor¨ªa del espectro pol¨ªtico en nuestros lares tard¨® en reaccionar ante la situaci¨®n, con medidas que se introdujeron sin la necesaria celeridad y con una preocupante falta de civismo de un porcentaje no trivial de la poblaci¨®n. Como resaltaba el infect¨®logo Oriol Mitj¨¤ en este peri¨®dico hace unos d¨ªas, esta crisis sanitaria era evitable. E incluso despu¨¦s de tener que llevar a Espa?a a una situaci¨®n inusitada pero ineludible, algunos insisten en remar en direcci¨®n contraria, no quedando muy claro hacia qu¨¦ puerto.

Tristemente, llueve sobre mojado. Espa?a y Europa reaccionaron tarde y mal a la crisis financiera. De igual manera que en 2008 muchos dijeron que esto de la crisis financiera era un problema de Estados Unidos que a nosotros no nos afectaba, a 25 de febrero de 2020 otros afirmaban que esto del coronavirus estaba ¡°absolutamente controlado¡±. Y de 2014 a 2019 no hemos realizado un esfuerzo serio de acumular un colch¨®n fiscal para la pr¨®xima crisis y, ahora, nos encontramos con un margen de actuaci¨®n presupuestario mucho m¨¢s reducido del que nos gustar¨ªa.

Espa?a y Europa tienen un problema grave de falta de capacidad estatal. Tenemos Estados grandes, pero poco capaces (o, quiz¨¢s, poco capaces precisamente por ser excesivamente grandes). La actual pandemia lo ha reflejado una vez m¨¢s. Este problema tiene que ser solucionado, pues en caso contrario no podremos afrontar los otros retos m¨¢s de largo plazo que nos aguardan al final de la enfermedad: los efectos de la automatizaci¨®n, el cambio clim¨¢tico, el envejecimiento demogr¨¢fico y la ausencia de crecimiento de la productividad.

En unas semanas o meses, la pandemia pasar¨¢. Cuando ello ocurra, dejemos de discutir para capturar un titular del telediario sobre si el tipo marginal del IRPF debe de ser tres puntos m¨¢s abajo o arriba, y centr¨¦monos en lo que es realmente importante: reforzar la capacidad de nuestro Estado en Espa?a y en la Uni¨®n Europea.

Jes¨²s Fern¨¢ndez-Villaverde es profesor en la Universidad de Pensilvania.