Hacia un sistema de gobernanza de la migraci¨®n mundial

El sistema migratorio actual no funciona, ¡°est¨¢ roto¡± dicen muchos autores. No importa cu¨¢l sea el pa¨ªs analizado, lo m¨¢s probable es que sus principales normas migratorias hayan sido dise?adas hace d¨¦cadas, cuando los efectos de la globalizaci¨®n y la interdependencia eran mucho menores a los actuales. De hecho, no existe un sistema migratorio global, cada pa¨ªs tiene una pol¨ªtica migratoria independiente.

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La inmigraci¨®n no se frena a golpe de talonario

Aunque la mayor¨ªa de migrantes viven y trabajan en sus nuevos pa¨ªses de forma legal, el actual sistema hace que migrar no siempre sea posible. A pesar de eso, muchas personas est¨¢n dispuestas a llegar y permanecer en un pa¨ªs de forma irregular (es decir, desprotegidos por la ley) si de esta manera pueden ayudar a mejorar las condiciones de vida de sus familias.

Esta mala gesti¨®n de los movimientos migratorios es insostenible, genera condiciones de trabajo degradantes, violaciones de derechos humanos y hasta crisis humanitarias. Por otra parte, hace que parte de la percepci¨®n p¨²blica se incline a pensar que la migraci¨®n est¨¢ fuera de control, provocando mayor desconfianza y pol¨ªticas dirigidas a dificultar a¨²n m¨¢s el movimiento de las personas.

En septiembre de 2016, los 193 estados miembros de Naciones Unidas reconocieron la necesidad de abordar de forma integral todos los aspectos y desaf¨ªos que plantea la migraci¨®n internacional en la actualidad, incluyendo las cuestiones de tipo humanitario, de desarrollo y de derechos humanos. En la que se conoce como la Declaraci¨®n de Nueva York para los Refugiados y los Migrantes, se establecieron las bases para la adopci¨®n de un pacto mundial para una migraci¨®n segura, regular y ordenada (tambi¨¦n conocido como pacto mundial sobre migraci¨®n) en 2018. Igualmente, tambi¨¦n durante 2018 se negociar¨¢ de forma independiente un pacto mundial para los refugiados.

Esta mala gesti¨®n de los movimientos migratorios es insostenible, genera condiciones de trabajo degradantes, violaciones de derechos humanos y hasta crisis humanitarias

A principios del mes de febrero, se present¨® en la sede de Naciones Unidas en Nueva York el primer borrador del pacto mundial para una migraci¨®n segura, regular y ordenada. Este borrador fue un hito en la historia del di¨¢logo migratorio y fue el resultado de un a?o de consultas entre gobiernos, sociedad civil, empresarios y actores clave en materia migratoria. El documento propon¨ªa numerosos objetivos para reforzar los mecanismos de coordinaci¨®n y cooperaci¨®n en todo lo que concierne a la migraci¨®n internacional y la protecci¨®n de los migrantes y es la base para las negociaciones (del 14 al 18 de mayo se celebr¨® la cuarta ronda) que se est¨¢n desarrollando a lo largo de todo el a?o.

El contenido final de este pacto mundial sobre migraci¨®n establecer¨¢ los principios y enfoques que se utilizar¨¢n para gestionar los flujos migratorios a nivel internacional durante las siguientes d¨¦cadas. Se trata del esfuerzo m¨¢s importante que se ha realizado nunca hac¨ªa la creaci¨®n de un sistema de gobernanza de la migraci¨®n a nivel mundial y es una oportunidad ¨²nica para afrontar el fen¨®meno migratorio de forma innovadora y tratar de fomentar una mayor coherencia entre las pol¨ªticas migratorias de cada uno de los Estados.

La migraci¨®n, un fen¨®meno multidimensional y transnacional

El borrador del pacto presenta la migraci¨®n como un fen¨®meno multidimensional y transnacional en el que todos los estados son tanto emisores como receptores (e incluso lugares de tr¨¢nsito) de migrantes. Tambi¨¦n expresa el compromiso de todos los participantes por mejorar la cooperaci¨®n en m¨²ltiples aspectos.

Reconoce que la migraci¨®n es una caracter¨ªstica que define el mundo globalizado en el que vivimos (Naciones Unidas estima que el n¨²mero actual de migrantes internacionales es de 258 millones) y que puede ser una fuente de prosperidad, innovaci¨®n y de desarrollo sostenible tanto para las sociedades de destino (se estima que el 85 % de ingresos de los migrantes, incluidos los que se encuentran en situaci¨®n irregular, se quedan en el pa¨ªs de acogida) como de origen (los pa¨ªses en v¨ªas de desarrollo recibieron 450.000 millones de d¨®lares en remesas en 2017, esta cantidad es tres veces la ayuda oficial al desarrollo).

En el borrador se establecen 22 objetivos de diversa ¨ªndole sobre los que se construye el pacto mundial para una migraci¨®n segura, regular y ordenada. Uno de los principales objetivos es el de cambiar el discurso prevaleciente, muchas veces xen¨®fobo, en torno a la migraci¨®n, visto a menudo como una carga econ¨®mica y amenaza social para el pa¨ªs receptor. El borrador reconoce la importancia de la informaci¨®n y la recolecci¨®n y uso de datos objetivos para evitar la creaci¨®n de narrativas enga?osas. De esta forma, los pa¨ªses podr¨¢n dise?ar sus pol¨ªticas migratorias de forma m¨¢s inteligente, los potenciales migrantes estar¨¢n m¨¢s informados sobre sus alternativas y el resto de ciudadanos conocer¨¢n los beneficios de las migraciones.

Naciones Unidas estima que el n¨²mero actual de migrantes internacionales es de 258 millones

Adem¨¢s de administrar las fronteras de una manera segura, integrada y coordinada, se pretende promocionar el uso de v¨ªas migratorias regulares (como pueden ser esquemas de movilidad laboral, estudios, reagrupaci¨®n familiar, etc.) y fortalecer la certeza y la previsibilidad en los procesos migratorios. Se pone ¨¦nfasis en la creaci¨®n a nivel local de soluciones para la inclusi¨®n de los migrantes y conseguir la plena cohesi¨®n social. Facilitar el reconocimiento de sus habilidades, cualificaciones y competencias, proporcionar acceso a los servicios b¨¢sicos y, en definitiva, establecer las condiciones para que los migrantes contribuyan plenamente al desarrollo sostenible tanto de su pa¨ªs de residencia como de su pa¨ªs de origen (a trav¨¦s de un sistema de env¨ªo de remesas m¨¢s eficiente y la portabilidad de los derechos de seguridad social y beneficios generados). Asimismo, tambi¨¦n se pretende aumentar la cooperaci¨®n para facilitar el retorno, readmisi¨®n y reintegraci¨®n en el pa¨ªs de origen.

En lo referente a los trabajadores migrantes, los pa¨ªses participantes se comprometen a revisar los mecanismos de reclutamiento existentes para protegerlos contra todas las formas de abuso y explotaci¨®n existentes en la actualidad. Con la intenci¨®n de combatir los abusos en el lugar de trabajo se pretende acabar con la pr¨¢ctica habitual en muchos pa¨ªses de vincular el permiso de trabajo a un solo empleador. De la misma forma, tambi¨¦n se pretende prohibir la retenci¨®n del pasaporte de los trabajadores por parte de los empleadores.

Resulta de importancia capital el objetivo de proporcionar a todos los migrantes identidad legal y documentaci¨®n

Por otra parte, resulta de importancia capital el objetivo de proporcionar a todos los migrantes identidad legal y documentaci¨®n. Este hecho facilitar¨ªa el acceso a servicios e incluso a v¨ªas migratorias regulares a miles de ap¨¢tridas y/o personas que han perdido su documentaci¨®n y que por ese motivo est¨¢n m¨¢s expuestos a posibles abusos y vulneraciones de sus derechos. Asimismo, se pretende minimizar los factores que provocan las migraciones, abordar y reducir las vulnerabilidades que se producen durante el proceso migratorio, mejorar la protecci¨®n consular, usar la detenci¨®n solo como medida de ¨²ltimo recurso y trabajar hac¨ªa medidas alternativas, fortalecer la respuesta transnacional al tr¨¢fico il¨ªcito de migrantes, prevenir y combatir la trata de personas y establecer esfuerzos internacionales coordinados en lo relativo a los migrantes desaparecidos.

Los pa¨ªses participantes se comprometen a revisar los mecanismos de reclutamiento existentes para protegerlos contra todas las formas de abuso y explotaci¨®n existentes en la actualidad

Finalmente, con tal de revisar y evaluar el progreso realizado en la implementaci¨®n por parte de cada pa¨ªs, en el borrador se propone establecer un "Foro Internacional de Revisi¨®n de Migraciones" cada cuatro a?os (el primero ser¨¢ en 2022) para debatir y compartir los avances en la aplicaci¨®n de todos los aspectos del pacto mundial sobre migraci¨®n, incluido lo relacionado con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Adem¨¢s, y teniendo en cuenta que la mayor¨ªa de las migraciones tienen lugar dentro de las regiones, se establece que tambi¨¦n se utilizar¨¢n foros y procesos consultivos a nivel regional y subregional.

Las primeras reacciones por parte de los expertos que han estado involucrados en las consultas preliminares han sido positivas al ver que la mayor¨ªa de propuestas han sido incluidas. Sin embargo, es dif¨ªcil ser totalmente optimista, ya que se han incluido tantos objetivos que parece una mera lista de buenos prop¨®sitos, va a ser muy dif¨ªcil establecer prioridades a la hora de negociar.

Tiempo para debates centrados en objetivos concretos y globales

Este pacto no es un instrumento vinculante, es decir, no tiene la capacidad de obligar a sus firmantes, por lo que su eficacia depender¨¢ en gran medida de las din¨¢micas que se generen durante las negociaciones y el apoyo que tenga el documento final. Ahora es el momento en que los negociadores deben conseguir entablar debates productivos y centrados en objetivos concretos y, aunque no se deben olvidar las particularidades de los movimientos en cada regi¨®n, globales.

Rex Tillerson, secretario de Estado de la administraci¨®n Trump en ese momento, anunci¨® en diciembre de 2017 que Estados Unidos hab¨ªa decidido retirarse del proceso negociador ¨C?antes de que se iniciase!¨C ya que consideraba que ¡°podr¨ªa socavar su soberan¨ªa para aplicar sus propias leyes migratorias¡±. La no participaci¨®n de uno de los mayores receptores de migrantes y refugiados del mundo pudo haber da?ado el proceso negociador. No obstante, el impacto de la retirada fue m¨¢s simb¨®lico que pr¨¢ctico, las negociaciones han seguido adelante y la mayor¨ªa de Estados se han involucrado de forma activa en las discusiones, ya que reconocen que ning¨²n actor puede abordar solo un asunto de naturaleza transnacional como la migraci¨®n. Esta respuesta por parte del resto de pa¨ªses, evidencia de forma clara la p¨¦rdida de peso y liderazgo internacional de Estados Unidos. De hecho, no es el primer pacto internacional que Estados Unidos abandona bajo la administraci¨®n Trump, el a?o pasado Estados Unidos se sali¨® del Acuerdo de Par¨ªs sobre Cambio Clim¨¢tico y recientemente lo ha hecho con el acuerdo nuclear con Ir¨¢n.

Este pacto no tiene la capacidad de obligar a sus firmantes, por lo que su eficacia depender¨¢ de las din¨¢micas que se generen durante las negociaciones y el apoyo que tenga el documento final

A pesar de las buenas intenciones descritas en el borrador y el consenso en la aprobaci¨®n de la Declaraci¨®n de Nueva York, en estas negociaciones se han encontrado puntos de vista totalmente en conflicto. De hecho, se han filtrado los comentarios del representante de un Estado ¨C?Hungr¨ªa?¨C definiendo la migraci¨®n como un proceso negativo, peligroso, que debe ser frenado. ?Ser¨¢ este pa¨ªs el segundo en abandonar las negociaciones o permanecer¨¢ y tratar¨¢ de imponer su punto de vista?

Tal y como dice la directora del Overseas Development Institute, Marta Foresti, ¡°cada pa¨ªs tiene posiciones, intereses, experiencias y prioridades muy diferentes¡± y ¡°si bien podr¨ªa ser tentador ver las negociaciones como una lucha entre el origen y el destino, o pa¨ªses pobres y ricos, esto ser¨ªa un error ya que el verdadero campo de batalla pol¨ªtico es mucho m¨¢s complejo¡±. Pa¨ªses que en los ¨²ltimos a?os est¨¢n recibiendo grandes cantidades de inmigrantes y refugiados como Kenia, Turqu¨ªa, Jordania, M¨¦xico o Etiop¨ªa deber¨ªan tener mucha importancia en las negociaciones. Tal y como explica Foresti, un ejemplo evidente de este poder negociador, en este caso de Turqu¨ªa, fue la concesi¨®n por parte de la Uni¨®n Europea del permiso de entrada sin visado al espacio Schengen a los ciudadanos turcos en el acuerdo UE - Turqu¨ªa posterior a la crisis de refugiados sirios en 2016.

Tal y como expres¨® el secretario general de las Naciones Unidas, Antonio Guterres, en su informe previo, el pacto solo ser¨¢ un ¨¦xito si resulta en acciones concretas. El documento final ser¨¢ el marco a partir del cual cada pa¨ªs y regi¨®n deber¨¢ plantear su pol¨ªtica migratoria en los pr¨®ximos a?os. Es por este motivo que resulta de gran relevancia el establecimiento de mecanismos de revisi¨®n, evaluaci¨®n y seguimiento (insuficientes para la mayor¨ªa de expertos) de los objetivos que se establezcan en el documento final. Gran parte del ¨¦xito de este proceso depender¨¢ de la efectividad de los diferentes foros, regionales y globales, de revisi¨®n.

La heterogeneidad de puntos de vista, la no participaci¨®n de Estados Unidos y la previsible dificultad en poder aplicar lo pactado puede provocar escepticismo sobre el valor real de estas negociaciones. Pero conseguir que los migrantes y las migraciones sean uno de los temas principales de la agenda internacional ha costado d¨¦cadas. Por ello, el proceso negociador de este pacto mundial para una migraci¨®n segura, regular y ordenada es un ¨¦xito y motivo de esperanza en s¨ª mismo. De este proceso todos los interlocutores van a salir con conocimiento de realidades y desaf¨ªos que quiz¨¢s hasta ahora desconoc¨ªan y es de esperar que provoque cambios en las pol¨ªticas migratorias durante los pr¨®ximos a?os que contribuyan a mejorar la gesti¨®n de la migraci¨®n a nivel global. Finalmente, a¨²n queda por ver c¨®mo se van a relacionar el pacto mundial sobre migraci¨®n con el pacto mundial para los refugiados. Quiz¨¢s hubiese sido mejor, y m¨¢s innovador, establecer un solo "pacto mundial sobre movilidad humana", pero esto quedar¨¢ para un futuro, en 2018 es momento de pensar en la complementariedad de estos dos pactos mundiales.