Amnist¨ªa, jueces y Estado de derecho

La negociaci¨®n de una ley de amnist¨ªa no deja indiferente a nadie. El an¨¢lisis acerca de la constitucionalidad de la medida ha sido prolijo y, a pesar de algunas voces discrepantes, parece jur¨ªdicamente dif¨ªcil de sostener que el legislador tenga vetada la aprobaci¨®n de este mecanismo, aunque la Constituci¨®n no haga una referencia expresa al mismo. Esto no exime a quien la impulsa de la justificaci¨®n del inter¨¦s general que con ella se persigue como par¨¢metro de constitucionalidad. Adem¨¢s de la dimensi¨®n t¨¦cnica, la ley de amnist¨ªa implica tambi¨¦n un desaf¨ªo en clave pol¨ªtica. Saber explicar la oportunidad de la medida, su alcance y consecuencias es, a la vista de las resistencias que su aprobaci¨®n plantea, el gran reto para sus promotores. M¨¢s all¨¢ de la aproximaci¨®n jur¨ªdica o pol¨ªtica al instrumento de gracia, considero imprescindible se?alar que una ley de amnist¨ªa no puede rechazarse por creer que vulnera el Estado de derecho o suponer que con ella se pone fin a la democracia. Tales excesos verbales carecen de respaldo, incluso en el supuesto de que la ley de amnist¨ªa, una vez aprobada, llegara a ser declarada inconstitucional.

El Estado de derecho es un concepto que aparece en una pluralidad de textos jur¨ªdicos internacionales, europeos y tambi¨¦n nacionales, aunque ninguno de ellos incorpora una definici¨®n del mismo. As¨ª, la Constituci¨®n espa?ola se?ala en el pre¨¢mbulo su voluntad de ¡°consolidar un Estado de derecho que asegure el imperio de la ley como expresi¨®n de la voluntad popular¡± y su art¨ªculo 1 define a Espa?a como un ¡°Estado social y democr¨¢tico de Derecho que propugna como valores superiores de su ordenamiento jur¨ªdico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo pol¨ªtico¡±. El Estado de derecho es tambi¨¦n, junto a la democracia, la dignidad humana, la libertad y la protecci¨®n de los derechos fundamentales, uno de los valores compartidos entre la Uni¨®n Europea y sus Estados miembros. As¨ª lo establece el art¨ªculo 2 del Tratado de la Uni¨®n Europea. El pre¨¢mbulo del Estatuto del Consejo de Europa contempla igualmente el Estado de derecho como uno de los tres ¡°principios que forman la base de toda democracia genuina¡±, junto con la democracia y los derechos fundamentales. La propia ONU ha hecho menci¨®n al Estado de derecho en una de las metas a lograr en el marco de la Agenda 2030. De lo expuesto, bien podr¨ªa afirmarse que el Estado de derecho es, en suma, una aspiraci¨®n y, en todo caso, el componente principal del l¨ªquido amni¨®tico en el que la vida democr¨¢tica prospera. De ah¨ª que los Estados y algunas organizaciones internacionales, como la Uni¨®n Europea, se hayan dotado de mecanismos para garantizar su protecci¨®n. Y es aqu¨ª donde cabe preguntarse si una ley de amnist¨ªa amenaza al Estado de derecho.

Para obtener una respuesta adecuada, resulta necesario acudir al documento aprobado en 2016 por la Comisi¨®n Europea para la Democracia por el Derecho del Consejo de Europa, conocida como Comisi¨®n de Venecia. Ah¨ª se ofrece una definici¨®n del Estado de derecho como un sistema de certezas y previsibilidad jur¨ªdica, donde todos tienen el derecho de ser tratados por los ¨®rganos decisores con dignidad, igualdad y racionalidad, en armon¨ªa con el ordenamiento jur¨ªdico, y de tener la oportunidad de impugnar las decisiones ante tribunales independientes e imparciales a trav¨¦s de un proceso justo. Adem¨¢s de esta aproximaci¨®n puramente formal a la idea de Estado de derecho, la Comisi¨®n de Venecia afirma que el an¨¢lisis que del mismo se haga sobre los Estados debe articularse a partir de la toma en consideraci¨®n de una serie de criterios materiales: legalidad, certeza jur¨ªdica, interdicci¨®n de la arbitrariedad, acceso a la justicia ante tribunales independientes e imparciales, respeto de los derechos humanos, no discriminaci¨®n arbitraria e igualdad ante la ley. Me detengo en el criterio de legalidad porque est¨¢ directamente conectado con la cuesti¨®n que nos ocupa. As¨ª, la Comisi¨®n de Venecia se?ala que, bajo este par¨¢metro y para constatar el riesgo de vulneraci¨®n del Estado de derecho, se debe estudiar la existencia en cada Estado de un proceso democr¨¢tico transparente y pol¨ªticamente responsable de la formaci¨®n de la ley, as¨ª como los mecanismos de control de legalidad de tales actos legislativos por parte de tribunales imparciales e independientes. Pues bien, ?acaso no existe en Espa?a un procedimiento legislativo previamente regulado y con supremac¨ªa del Parlamento al que se someter¨¢ cualquier iniciativa legislativa que incluya una amnist¨ªa? ?No ser¨¢n las C¨¢maras legislativas, una de ellas con mayor¨ªa absoluta de la oposici¨®n, las encargadas de discutir el contenido del texto y, en su caso, aprobar o rechazar la norma a trav¨¦s de mayor¨ªas previamente establecidas? ?Alguien cree que no estar¨¢ garantizado el acceso p¨²blico al texto de la ley cuando esta se remita a las C¨¢maras? ?No ser¨¢ la ley de amnist¨ªa susceptible de recurso de inconstitucionalidad en el caso de ser aprobada? ?No tendr¨¢n los jueces encargados de su aplicaci¨®n la oportunidad de hacerlo con independencia de criterio y protegidos en su funci¨®n jurisdiccional frente a cualquier injerencia pol¨ªtica?

Cabe se?alar, a mayor abundamiento, que los tribunales de justicia tambi¨¦n han tenido la oportunidad de analizar el Estado de derecho y sus carencias. En este sentido, destaca el papel desarrollado por el Tribunal de Justicia de la Uni¨®n Europea, que ha tenido la ocasi¨®n de se?alar el car¨¢cter trascendental e irrenunciable del citado principio a resultas de una pluralidad de pronunciamientos en los que ha se?alado las violaciones constatadas en el caso particular de Polonia en relaci¨®n con la vulneraci¨®n de la independencia judicial. Evidentemente, el respeto a la independencia judicial, sobre la base del principio de separaci¨®n de poderes, es un elemento vertebrador del Estado de derecho. Sin jueces independientes para interpretar y aplicar las leyes al caso concreto, no hay Estado de derecho posible. Pero, como bien se?ala la Comisi¨®n de Venecia, el Estado de derecho est¨¢ conectado con la independencia del poder judicial, pero tambi¨¦n con su imparcialidad. Y es ah¨ª donde puede surgir alguna duda. Me refiero al impacto que los pronunciamientos preventivos de miembros del poder judicial sobre una futurible ley de amnist¨ªa tienen sobre la necesaria imparcialidad que los tribunales encargados de su aplicaci¨®n deben garantizar, sin entrar ahora en lo que a todas luces parece una clara intromisi¨®n de un poder del Estado sobre la competencia de los otros.

La idea de independencia judicial como criterio a analizar para valorar la salud del Estado de derecho es claro que no alcanza a la libertad de los jueces para interpretar y aplicar las normas al margen de los criterios fijados por el propio legislador. Tampoco parece que dicha independencia pueda amparar manifestaciones de asociaciones judiciales ni de ¨®rganos de gobierno de los jueces contra medidas cuyo texto se desconoce y que compete adoptar a otros poderes del Estado. Y es que la esencia ¨²ltima del Estado de derecho implica tambi¨¦n el sometimiento de los poderes p¨²blicos al imperio de la ley, por ser la ley el resultado de la voluntad popular expresada en el Parlamento, de acuerdo con los procedimientos y mayor¨ªas legalmente establecidas y por contar con el privilegio de la presunci¨®n de constitucionalidad, mientras el Tribunal Constitucional no determine lo contrario.

En definitiva, tramitar una ley de amnist¨ªa siempre es una acci¨®n pol¨ªtica de riesgo y quien lo hace, movido o no por la coyuntura, no lo ignora. Hay muchas razones para estar en contra de una medida de gracia como la que se negocia, pero no est¨¢ entre ellas la de ser la causa del final de la democracia, ni constituir la voladura del Estado de derecho. El ciudadano y la calidad de nuestra democracia merecen que el debate sobre la ley de amnist¨ªa se plantee con extrema seriedad. Por eso, no est¨¢ de m¨¢s hacer un llamamiento para que nadie caiga en la tentaci¨®n de utilizar el nombre del Estado de derecho en vano.