Impulso tras los ladrillos rotos

CAP?TULO VI. [ Ver serie completa ]

La primera d¨¦cada de Espa?a en la Uni¨®n Econ¨®mica y Monetaria, hasta 2008, representa uno de los periodos m¨¢s largos de crecimiento sostenido de la econom¨ªa espa?ola. Sin embargo, la crisis financiera evidenci¨® que los cimientos de la expansi¨®n eran menos s¨®lidos de lo que parec¨ªa. El crecimiento se bas¨® principalmente en la fuerte acumulaci¨®n de trabajo y capital, no siempre de la mejor calidad. Gran parte del empleo creado se concentr¨® en sectores de baja productividad, y la inversi¨®n se acumul¨® en la construcci¨®n, especialmente en la vivienda.

La pol¨ªtica monetaria, en manos del BCE, con el objetivo de estabilidad de precios en la eurozona, no proporcion¨® el tono m¨¢s adecuado a la sobrecalentada econom¨ªa espa?ola. Los precios crec¨ªan m¨¢s que en el ¨¢rea del euro y los salarios crec¨ªan por encima de la inflaci¨®n. Espa?a, como ya hab¨ªa sucedido en el pasado, perdi¨® competitividad, pero esta vez sin posibilidad de ajustar el tipo de cambio. El diferencial de inflaci¨®n se tradujo en tipos de inter¨¦s reales negativos, alimentando el endeudamiento privado ¡ªque lleg¨® a doblar el PIB¡ª, lo que gener¨® un profundo desequilibrio ahorro-inversi¨®n, financiado en gran parte con el exceso de ahorro alem¨¢n.

En este contexto de dinamismo econ¨®mico y acumulaci¨®n de desequilibrios, Lehman Brothers quebr¨®, los mercados cerraron y el PIB mundial registr¨® una contracci¨®n hist¨®rica. La econom¨ªa espa?ola se vio seriamente afectada. Su nivel de actividad cay¨® casi un 9% entre 2008 y 2013. El volumen del PIB real anterior a la crisis no se recuper¨® hasta 2016, mientras que la econom¨ªa de EE UU lo hab¨ªa logrado ya en 2010 y la eurozona lo har¨ªa en 2011.

M¨¢s all¨¢ de las ligadas a los desequilibrios financieros globales, la causas de la profundidad y duraci¨®n de la crisis en Espa?a se explican en gran medida por errores de pol¨ªtica econ¨®mica. Las autoridades de la eurozona, cegadas por la crisis griega, trataron una crisis de deuda privada como un problema de sostenibilidad fiscal. La crisis financiera global de 2008 estaba mutando en una crisis de deuda p¨²blica en 2010. El BCE hab¨ªa subido los tipos de inter¨¦s en medio de una profunda recesi¨®n y las autoridades europeas creyeron que la confianza de los mercados se recuperar¨ªa con pol¨ªticas de austeridad. Sin embargo, como los hechos pondr¨ªan de manifiesto, hac¨ªa falta una fuerte expansi¨®n monetaria para mantener abiertos los mercados de deuda p¨²blica. Pero esto no llegar¨ªa hasta entrado 2012 con el ¡°whatever it takes¡± de Mario Draghi.

Complacencia bancaria

Las autoridades espa?olas trataron el estallido de una burbuja de activos, incluido el colapso de un sector inmobiliario sobredimensionado, como un shock transitorio. Se consider¨® tambi¨¦n que la posici¨®n del sector bancario espa?ol era fundamentalmente s¨®lida y se perdi¨® un tiempo precioso en sanearlo cuando Espa?a a¨²n ten¨ªa f¨¢cil acceso a los mercados de deuda. Las restricciones impuestas por el supervisor bancario, el Banco de Espa?a, a los veh¨ªculos estructurados evitaron que la crisis de las subprime de 2007 tuviera un impacto significativo, lo que pareci¨® alentar la complacencia de gestores bancarios y autoridades en vez de alertarles sobre la crisis que se avecinaba.

El fuerte nexo entre los bancos nacionales y su soberano subyac¨ªa en la crisis de deuda en la eurozona. Las dudas sobre la solvencia del soberano aumentaban las primas de riesgo de los bonos p¨²blicos y cuestionaban a su vez la solvencia de los bancos, que atesoraban elevados niveles de deuda soberana en sus balances. Por otro lado, los problemas de solvencia de los bancos nacionales, que eventualmente requerir¨ªan recursos p¨²blicos, generaban dudas sobre la sostenibilidad de las finanzas p¨²blicas del pa¨ªs.

Dejando a un lado la evoluci¨®n del comercio mundial, que experiment¨® una fuerte expansi¨®n, cabr¨ªa citar tres factores principales detr¨¢s de la recuperaci¨®n. En primer lugar, la reestructuraci¨®n del sector bancario, llevada a cabo en gran parte gracias al apoyo financiero de la UE. En segundo lugar, la reforma laboral, que intensific¨® la creaci¨®n de empleo y favoreci¨® la devaluaci¨®n interna, recuperando la competitividad perdida. En tercer lugar, el cambio de tono de la pol¨ªtica fiscal, que pas¨® de contractivo a expansivo.

La reestructuraci¨®n del sector bancario era necesaria para corregir una serie de desequilibrios relacionados con el elevado crecimiento del cr¨¦dito y la concentraci¨®n de riesgos en el sector inmobiliario. El profundo gap entre dep¨®sitos y cr¨¦ditos obligaba a la banca a financiarse en los mercados mayoristas a plazos cada vez m¨¢s cortos. El riesgo ligado a la construcci¨®n representaba en torno a dos tercios del total, y el paro rampante ejerc¨ªa una fuerte presi¨®n sobre la mora hipotecaria. Las cajas de ahorros acumulaban la mitad de los cr¨¦ditos del sistema. Debido a su estructura institucional y org¨¢nica, las cajas no ten¨ªan acceso a los mercados para captar capital de calidad, mientras que su gesti¨®n y su pol¨ªtica de riesgos en muchas de ellas no respond¨ªan tanto a criterios econ¨®micos como pol¨ªticos. La interferencia de los poderes locales en la supervisi¨®n y gesti¨®n de algunas de ellas explican en parte los fallos en la evaluaci¨®n de los riesgos.

La crisis financiera se manifest¨® inicialmente como una crisis de liquidez, a lo que las autoridades espa?olas respondieron acertadamente avalando las emisiones de deuda bancaria, hasta 200.000 millones de euros. La intervenci¨®n de la Caja Castilla-La Mancha en 2009 propici¨® la creaci¨®n del Fondo de Reestructuraci¨®n Ordenada Bancaria (FROB), que conced¨ªa financiaci¨®n en forma de adquisici¨®n de participaciones preferentes, financiando ocho procesos de integraci¨®n de cajas, entre ellos el que dio lugar a BFA-Bankia. Como se constatar¨ªa m¨¢s tarde, tales integraciones no siempre resultaron en entidades m¨¢s solventes ni mejor gestionadas.

Hasta 2012 se adoptaron una serie de medidas encaminadas a sanear el sector financiero, tratando tambi¨¦n de profesionalizar y despolitizar los ¨®rganos de gobierno de las cajas. A fin de hacer frente a la avalancha de cr¨¦ditos fallidos, el supervisor aument¨® progresivamente las provisiones bancarias, lo que agrav¨® la situaci¨®n de muchas entidades. La reestructuraci¨®n del sector bancario espa?ol era inevitable, pero para entonces Espa?a estaba pagando primas de riesgo insostenibles. El 9 de junio de 2012, Espa?a tuvo que solicitar al Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) asistencia para financiar la reestructuraci¨®n del sector bancario, especialmente las cajas de ahorros. Para ello se firm¨® un acuerdo de entendimiento que inclu¨ªa 32 condiciones para sanear el sector, introduciendo profundos cambios legislativos.

De los 100.000 millones otorgados por el MEDE como l¨ªnea de cr¨¦dito se utilizaron 41.333 millones, 38.833 millones destinados a reestructuraci¨®n de nueve cajas. La Sociedad de Gesti¨®n de Activos Procedentes de la Reestructuraci¨®n Bancaria (Sareb) absorbi¨® 2.500 millones. La Sareb recibi¨® activos inmobiliarios problem¨¢ticos de esas nueve entidades por un valor de 50.782 millones. Adem¨¢s, las cajas de ahorros se transformaron en bancos. Sin contar la deuda futura de la Sareb, las ayudas p¨²blicas al sector se cifran en m¨¢s de 65.000 millones de euros.

La recapitalizaci¨®n del sector bancario se realiz¨® bajo la autoridad de la Direcci¨®n General de Pol¨ªtica de Competencia (DG COMP) de la Comisi¨®n Europea, que fue de facto la autoridad europea de resoluci¨®n bancaria, bajo la responsabilidad del entonces vicepresidente de la Comisi¨®n Europea, Joaqu¨ªn Almunia. La solvencia del sector bancario fue mejorando desde 2014. La tasa de morosidad cay¨® y el cr¨¦dito se recuper¨®, aunque sin llegar a la exuberancia de la expansi¨®n precedente. El sector bancario, que hab¨ªa estado en el centro de la crisis, acab¨® contribuyendo a la recuperaci¨®n.

Despu¨¦s de cuatro a?os de crisis, la econom¨ªa espa?ola hab¨ªa destruido casi cuatro millones de empleos y el paro llegaba al 26%. En este contexto, el primer Gobierno de Rajoy llev¨® a cabo una ambiciosa reforma del mercado de trabajo, en l¨ªnea con una serie de reformas m¨¢s o menos radicales que desde los a?os ochenta hab¨ªan tratado de reducir las rigidices del modelo laboral espa?ol.

Costes de despido

La reforma introdujo cambios en la negociaci¨®n colectiva, promoviendo la flexibilidad interna de las empresas. Se dio mayor prioridad a los acuerdos de empresas sobre los sectoriales, incluyendo la posibilidad de salirse de los convenios sectoriales. Adem¨¢s, se limit¨® a un a?o la ultraactividad de los convenios en caso de no acuerdo para su reforma. Se redujeron los costes del despido y las prestaciones por desempleo a partir del sexto mes. Se elimin¨® la autorizaci¨®n administrativa para los despidos colectivos (ERE) y se facilit¨® el despido por causas econ¨®micas.

La reforma aument¨® de manera significativa la intensidad de empleo del crecimiento. Entre 2014 y 2019, la tasa de paro cay¨® en casi dos puntos por a?o, lo que contrasta con una ca¨ªda de poco m¨¢s de un punto entre 1995 y 2008. Adem¨¢s, el empleo total recuperaba los 20 millones en 2019. La econom¨ªa espa?ola, que hab¨ªa crecido a una media anual de un 2,5% desde 2014, cre¨® casi 600.000 empleos por a?o, cifra comparable a la media de la expansi¨®n precedente, aunque la econom¨ªa creci¨® entonces m¨¢s intensamente.

La reforma pretend¨ªa tambi¨¦n reducir rigidices salariales, lo que contribuy¨® a la devaluaci¨®n interna. Los salarios reales de los trabajadores pr¨¢cticamente se estancaron entre 2014 y 2019, mientras crec¨ªan los de la eurozona. En la expansi¨®n precedente los salarios reales en Espa?a hab¨ªan crecido el doble que en la eurozona.

La moderaci¨®n salarial se logr¨® en parte v¨ªa el aumento de la precariedad. A pesar de la reforma, la flexibilidad del mercado de trabajo sigui¨® logr¨¢ndose principalmente a trav¨¦s de contratos temporales. La tasa de temporalidad sigui¨® siendo una de las m¨¢s altas de la eurozona. Los trabajadores que disfrutan de contratos indefinidos son mayoritariamente hombres en edad productiva, mientras que muchos j¨®venes y mujeres, as¨ª como trabajadores poco cualificados, reciben contratos temporales.

La reforma tampoco abord¨® de manera decisiva otros problemas asociados al mercado de trabajo espa?ol, tales como las bajas competencias profesionales, servicios de empleo ineficientes, desajustes entre las necesidades del mercado y las cualificaciones profesionales ofrecidas por el sistema educativo, el bajo gasto en formaci¨®n permanente o pol¨ªticas activas de empleo ineficaces.

El estallido de la burbuja inmobiliaria y la larga y profunda recesi¨®n aumentaron el d¨¦ficit p¨²blico en m¨¢s de 13 puntos del PIB en un par de a?os, del 2% en 2007 al 11% en 2009. La deuda p¨²blica no hizo sino aumentar hasta 2014, superando el 100% del PIB.

La doctrina de las autoridades europeas sobre el papel de la pol¨ªtica fiscal cambi¨® de forma significativa durante la crisis. En 2009 promovieron una expansi¨®n fiscal coordinada de corte keynesiano, pero ¨¦sta deb¨ªa financiarse con dinero nacional ¡ªno comunitario¡ª, ser temporal y cumplir con las reglas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Una trinidad imposible. La contracci¨®n del PIB y la expansi¨®n fiscal llevaron a un aumento generalizado de los d¨¦ficits, por lo que, en cumplimiento de las reglas del Pacto, el Consejo adopt¨® las correspondientes recomendaciones para la correcci¨®n de los d¨¦ficits excesivos. El keynesianismo de las autoridades europeas se torn¨® en preocupaci¨®n por la sostenibilidad de la deuda p¨²blica y en adhesi¨®n a la doctrina de las contracciones fiscales expansivas. Posteriormente, a partir de 2014, reconociendo el fracaso de tales pol¨ªticas y al rebufo del BCE, se interpretaron las reglas fiscales de forma mucho m¨¢s flexible, utilizando todo el margen de discreci¨®n disponible, lo que cambi¨® el tono hacia una pol¨ªtica fiscal m¨¢s neutral, cuando no expansiva.

La pol¨ªtica presupuestaria espa?ola reflej¨® tales cambios de doctrina econ¨®mica a nivel europeo. El tono de la pol¨ªtica fiscal fue indiscutiblemente contractivo en plena recesi¨®n. Despu¨¦s de la expansi¨®n fiscal de 2009, se procedi¨® a un fuerte ajuste de 7 puntos del PIB hasta 2013, cuando la econom¨ªa espa?ola estaba funcionando claramente por debajo de su potencial. A partir de 2014, la pol¨ªtica presupuestaria dejar¨ªa de ser contractiva, contribuyendo a la salida de la crisis financiera.

La evoluci¨®n de la deuda p¨²blica desde 2014 es testigo del soporte proporcionado por el presupuesto al crecimiento. Mientras que la ratio de deuda cay¨® solo un 5% del PIB nominal, ¨¦ste registraba un aumento acumulado del 20% hasta 2019.

De hecho, Espa?a tard¨® una d¨¦cada en reducir su d¨¦ficit por debajo del 3%. El Consejo abri¨® el procedimiento de d¨¦ficit excesivo en 2009, fijando el plazo para su correcci¨®n en 2012. Sin embargo, tanto las condiciones econ¨®micas como las presupuestarias demostraron cabezona y reiteradamente que ese plazo no era realista y se fue ampliando sucesivamente hasta 2016, que Espa?a incumpli¨®, abriendo la posibilidad de recibir una multa del 0,2% del PIB. El Consejo no solo cancel¨® la multa, sino que prorrog¨® hasta 2018 el plazo para corregir el d¨¦ficit. Espa?a cumpli¨® con este ¨²ltimo plazo gracias al efecto positivo del ciclo sobre los balances presupuestarios, desaprovechando el periodo de expansi¨®n econ¨®mica para crear espacio fiscal con el que hacer frente a posibles recesiones.

Espa?a entr¨® en la pandemia con un sector bancario solvente y rentable, pero el d¨¦ficit p¨²blico era del 2,8% del PIB, el gap permanente entre ingresos y gastos superaba el 3% y la deuda p¨²blica llegaba al 95%. Por otro lado, aunque la tasa de paro hab¨ªa ca¨ªdo al 14%, el porcentaje de trabajadores temporales rondaba el 30% y la productividad espa?ola segu¨ªa por debajo del 90% de la media de la eurozona.

De nuevo, tras una etapa de fuerte crecimiento, la econom¨ªa espa?ola se enfrentaba a un shock adverso de proporciones hist¨®ricas en una posici¨®n vulnerable. Sin embargo, esta vez podr¨ªa ser diferente. El shock nada tiene que ver con tales vulnerabilidades y las autoridades monetarias y fiscales de la eurozona parecen haber aprendido de los errores del pasado. De las autoridades espa?olas depende que la crisis se torne en oportunidad.

Carlos Mart¨ªnez Mongay es economista.