Borrador Zero

Dos a?os y medio despu¨¦s del lanzamiento formal de la Agenda 2030, cuando 65 pa¨ªses han presentado ya ante la ONU sus informes nacionales voluntarios, Espa?a ha decidido desperezarse. La creaci¨®n del Grupo de Alto Nivel (GAN) en octubre de 2017 puso en marcha un proceso ¨Cliderado por el gobierno central y alimentado por una mir¨ªada de actores p¨²blicos y privados¨C que tendr¨¢ su rito inici¨¢tico en la presentaci¨®n del primer plan de trabajo el pr¨®ximo mes de julio en Nueva York. Un plan cuyo borrador cero comenz¨® a circular hace pocas semanas (aunque soy incapaz de encontrarlo en la web para ofrecerles un enlace).

Este retraso ser¨ªa bienvenido si permitiese ofrecer a la sociedad espa?ola y a la comunidad internacional una visi¨®n comprehensiva del progreso a 2030 y de sus implicaciones dentro y fuera de nuestro pa¨ªs. Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) deben ser tratados como lo que realmente son: no la obligaci¨®n de cumplir detalladamente un plan abrumador en un per¨ªodo tan corto como 15 a?os, sino la oportunidad de establecer en cada uno de los pa¨ªses firmantes una hoja de ruta que combine la contribuci¨®n necesaria a los objetivos comunes con la aspiraci¨®n de un buen pu?ado de objetivos nacionales ambiciosos y relevantes.

Lamentablemente, si hay algo que no contiene el documento es precisamente eso: objetivos claros y estrategias para alcanzarlos. De todo el men¨² de prioridades que despliega la Agenda 2030 resulta imposible identificar cu¨¢les son los grandes debates de Estado que abre este plan, los grandes desaf¨ªos de Espa?a en materia de desarrollo sostenible: ?queremos reducir la pobreza infantil que atrapa a uno de cada tres ni?os en nuestro pa¨ªs? ?Abordar el problema estructural de la desigualdad de ingreso y la precariedad laboral? ?Garantizar la transici¨®n hacia un sistema energ¨¦tico limpio y un modelo sostenible de gesti¨®n del agua? ?Identificar el valor a?adido de Espa?a en la consolidaci¨®n de bienes p¨²blicos globales? ?En qu¨¦ ¨¢mbitos queremos rentabilizar el impulso pol¨ªtico que ofrecen los ODS, poni¨¦ndonos a tiro ante la comunidad internacional y siendo medidos por ello?

Este no es a¨²n el plan que necesitamos. Los pr¨®ximos p¨¢rrafos explican por qu¨¦.

Sobre la naturaleza del documento

Este borrador es lectura para subsecretarios. Se limita a actuar como inventario o repositorio de las pol¨ªticas de la Administraci¨®n General del Estado (AGE), truf¨¢ndolo de consideraciones sobre los fundamentos del bienestar y la sostenibilidad que a menudo responden m¨¢s a la ideolog¨ªa de un gobierno que a la visi¨®n de un pa¨ªs.

La primera etapa de la Agenda 2030 en Espa?a ha ca¨ªdo en manos del gobierno menos interesado y en las circunstancias menos favorables para que se interese

Se me ocurren dos razones que hayan llevado a elegir este formato. Por un lado, el problema est¨¢ relacionado con el liderazgo del proceso. El equipo al frente de este esfuerzo en el Ministerio de Asuntos Exteriores y de la Cooperaci¨®n (MAEC) es un grupo de profesionales capaz, comprometido con los valores de la Agenda 2030 y decidido a que Espa?a asuma su responsabilidad en ella. Sin embargo, y a diferencia de los Objetivos del Milenio, la Agenda 2030 no es un territorio exclusivo (o principal) de la pol¨ªtica exterior. Cada uno de los ODS obliga a considerar las responsabilidades de Espa?a en el mundo ¨Cempezando por su papel de donante¨C, pero el grueso de los objetivos y de las metas se juega en el territorio de las pol¨ªticas nacionales y del conjunto de administraciones y actores no gubernamentales que operan en ellas.

En ausencia de una se?al clara por parte de la Presidencia o Vicepresidencia del Gobierno acerca de la relevancia de este esfuerzo, sus avances dependen esencialmente de la voluntad de las partes. El GAN fue constituido con la participaci¨®n de todos los ministerios afectados y se ha beneficiado del compromiso particular de alguno de ellos (como el de Agricultura y Medio Ambiente), pero da la sensaci¨®n de trabajar m¨¢s como espacio de informaci¨®n que como puente de mando.

El segundo problema es m¨¢s grave y de car¨¢cter pol¨ªtico. Esta primera etapa de la Agenda 2030 en Espa?a ha ca¨ªdo en manos del gobierno menos interesado y en las circunstancias menos favorables para que se interese. En la pol¨ªtica estadounidense se denomina ¡°pato cojo¡± a las administraciones que entran en los dos ¨²ltimos a?os de su mandato, debido a las dificultades pr¨¢cticas que encuentran para impulsar pol¨ªticas que sus interlocutores consideran ya responsabilidad del siguiente mandatario. Viendo este Plan, el Gobierno espa?ol es un pato entablillado de ambas piernas. Pr¨¢cticamente nada de lo que ha ocurrido desde 2011 sugiere que los objetivos de equidad y sostenibilidad formasen parte de las prioridades originales del Gobierno, pero una tormenta perfecta en forma de crisis econ¨®mica, pol¨ªtica e institucional ha complicado de manera extraordinaria las posibilidades de cambiar esta situaci¨®n.

Todas estas dificultades establecen el tono de levedad de la propuesta del Plan Nacional, en la medida en que los ministerios que lo han dotado de contenido se limitan a relatar las acciones que han llevado a cabo sin establecer aspiraciones claras con respecto al futuro. Es un documento muy administrativo y nada pol¨ªtico, definido adem¨¢s para un desconcertante horizonte temporal de un a?o y medio, que es algo as¨ª como montar A¨ªda para una representaci¨®n parroquial de una tarde. Como en el caso de otros documentos estrat¨¦gicos de esta Administraci¨®n ¨Cv¨¦ase el Plan Director de la Cooperaci¨®n Espa?ola¨C, no hay visi¨®n, no hay objetivos, no hay presupuestos.

Sobre el estado de los ODS en Espa?a

La primera sensaci¨®n que traslada la lectura del cap¨ªtulo sobre el 'estado de los ODS en Espa?a' es la de un caj¨®n de sastre. La amplitud y profundidad de los asuntos es de tal envergadura que resulta francamente complicado abordarlos de manera comprehensiva. Pero adem¨¢s parece que este apartado se limita a reproducir sin filtros la informaci¨®n obtenida de los ministerios, mezclando afirmaciones de corte ideol¨®gico¨C ¡°La v¨ªa m¨¢s efectiva para luchar contra la pobreza y la exclusi¨®n social es la creaci¨®n de empleo y la inserci¨®n laboral¡± (p¨¢g. 87)¨C con aseveraciones grandilocuentes ¨Ccasi todo es ¡°una prioridad muy alta para el MAPAMA [Ministerio de Agricultura]¡±, incluyendo el hambre en el mundo¨C y una relaci¨®n heterog¨¦nea de datos y pol¨ªticas.

La segunda cuesti¨®n que sorprende es que los autores del plan han hecho una interpretaci¨®n muy estrecha de los ODS, limit¨¢ndolos geogr¨¢ficamente al territorio espa?ol e ignorando casi siempre la responsabilidad de Espa?a en la resoluci¨®n de los problemas ajenos. Un ejemplo poco edificante: por alguna raz¨®n, el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad ha llegado a la conclusi¨®n de que el objetivo de ¡°reducir la mortalidad materna a menos de 70 por cada 100.000 ni?os nacidos¡± est¨¢ ¡°cumplido¡±. Estar¨¢ cumplido tal vez en Chamber¨ª, donde se concentran las preocupaciones de este ministerio, pero no en ?frica subsahariana, donde uno de cada trece ni?os muere antes de cumplir los cinco a?os y donde Espa?a tiene la responsabilidad de arrimar el hombro. Seguro que hay alg¨²n modo de considerar ambas perspectivas y la responsabilidad de Espa?a en ella.

Tercero: hay que cavar como un San Bernardo para encontrar en el borrador alg¨²n reproche a la acci¨®n del Gobierno o al desaf¨ªo que plantean algunos objetivos. Si atendemos a la letra de este plan ¨Cque no incluye indicadores¨C, Espa?a parte pr¨¢cticamente desde el bar de la meta, porque nuestro sistema de bienestar y nuestro modelo de protecci¨®n ambiental son la envidia del vecindario.

Sobre los protagonistas y los medios de esta estrategia

Se hace muy complicado evaluar el estado de los ODS en Espa?a cuando los responsables principales de muchas de las pol¨ªticas en juego no aparecen reflejados en el plan. La iniciativa en materia de pol¨ªticas sociales y medioambientales corresponde en su mayor¨ªa a comunidades aut¨®nomas y ayuntamientos, algunos de cuyos gobiernos llevan a?os trabajando en los ODS y cuyo papel no est¨¢ todav¨ªa reflejado en este borrador cero.

El Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad ha llegado a la conclusi¨®n de que el objetivo de ¡°reducir la mortalidad materna a menos de 70 por cada 100.000 ni?os nacidos¡± est¨¢ ¡°cumplido¡±

No se puede enfatizar lo suficiente la importancia de la gobernanza de este proceso, desde su liderazgo a la coordinaci¨®n con el conjunto de los actores involucrados. El documento hace un esfuerzo meritorio por identificar todas aquellas ¨¢reas de la AGE que est¨¢n directa o indirectamente relacionadas con los ODS. Visualmente resulta un ejercicio ¨²til y, por lo que cuenta, ha ayudado en la pedagog¨ªa interna y coordinaci¨®n entre las diferentes administraciones.

Pero los desaf¨ªos principales de la coordinaci¨®n solo se ver¨¢n reflejados en borradores posteriores del plan. Algunas comunidades aut¨®nomas, por ejemplo, est¨¢n haciendo un trabajo intenso de aterrizaje de la Agenda 2030 en su propio ¨¢mbito de influencia, del que dependen pol¨ªticas tan sensibles como la educaci¨®n o la sanidad. Tambi¨¦n ayuntamientos en temas tan relevantes como la calidad del aire o la lucha contra la pobreza extrema. En cuanto a las empresas, la realidad es que el grupo de vanguardia est¨¢ muy por delante de otros actores que trabajan en este ¨¢mbito, llegando a identificar la vinculaci¨®n de este nuevo modelo con importantes oportunidades de negocio.

Los indicadores tambi¨¦n quedan pendientes para otro borrador. Esto es una verdadera l¨¢stima, porque hasta que no tengamos los contenidos del anunciado panel de mando de los ODS en Espa?a (unos cien indicadores de la ONU, unos cuarenta de Eurostat y un n¨²mero indefinido de indicadores espec¨ªficos para Espa?a) no podremos saber la verdadera envergadura del trabajo pendiente. Tampoco identificar de forma m¨¢s ajustada los puntos de alarma que otros paneles (como el del SDSN) s¨ª han identificado ya, aunque con menos detalle.

Finalmente, resulta francamente interesante ¨Ccon un enorme potencial¨C la aplicaci¨®n en este contexto del concepto de ¡®pol¨ªticas palanca¡¯ o ¡®aceleradores¡¯ de los ODS (p¨¢gs. 160ss). Es un hecho que nuestro pa¨ªs cuenta ya con puntos de partida s¨®lidos para el lanzamiento de algunas pol¨ªticas, y el ejercicio de identificarlos y valorarlos es de una enorme utilidad. Eso s¨ª: vamos a necesitar un acuerdo amplio sobre estos puntos. Algunas de las iniciativas o normas que all¨ª se incluyen¨C como la ley sobre cambio clim¨¢tico¨C no tienen visos de salir adelante en el corto plazo. Otras como el Plan Director de la Cooperaci¨®n han sido ampliamente contestadas por todos los sectores menos los m¨¢s cercanos al gobierno, lo que evapora su utilidad como espacio com¨²n de partida.

El proceso entra ahora en una fase de consultas con sociedad civil, expertos y otros actores fuera de la AGE. Y, con sinceridad, no s¨¦ muy bien qu¨¦ se nos va a consultar. Cada uno tendr¨¢ su propia lista de acuerdos, desacuerdos y omisiones de este borrador, pero tiene una utilidad limitada discutirle al Gobierno el pasado. Este ejercicio puede haber tenido un gran valor para recapitular los esfuerzos de algunas administraciones y esbozar el punto de partida, pero no podremos abrir una verdadera conversaci¨®n sobre la estrategia espa?ola para el cumplimiento de los ODS hasta que tengamos exactamente eso: una estrategia.