D¨¦ficit con sentido

Un a?o antes del inicio de la pandemia, en enero de 2019, el entonces presidente de la Comisi¨®n Europea, Jean-Claude Juncker, admiti¨® ante el Parlamento europeo que la Uni¨®n no hab¨ªa sido suficientemente solidaria con Grecia en el contexto de la crisis financiera internacional de 2008. En su mea culpa habl¨® literalmente de ¡°austeridad irreflexiva¡± y de ¡°insulto¡± al pa¨ªs. Ha sido, hasta ahora, el reconocimiento m¨¢s expl¨ªcito de que aquel ajuste de cuentas no fue s¨®lo econ¨®mico.

La respuesta de EE UU al colapso financiero internacional de 2008 fue temprana, masiva, coordinada (est¨ªmulos fiscales y monetarios al un¨ªsono) y contrac¨ªclica (ante el colapso del sector privado, el sector p¨²blico tom¨® el relevo). Tras tocar fondo en 2009, la econom¨ªa estadounidense volvi¨® a crecer en 2010, superando en 2011 el nivel de actividad previo a la crisis. Con el pragmatismo por se?a de identidad, abrazados al keynesianismo, superaron en cuatro a?os el mayor hundimiento econ¨®mico desde el crack de 1929.

La respuesta europea, en cambio, adoleci¨® de lentitud, insuficiencia, descoordinaci¨®n (entre la pol¨ªtica fiscal y la pol¨ªtica monetaria) y car¨¢cter proc¨ªclico. Recordemos que en 2009, el entonces gobernador del BCE, Jean-Claude Trichet, lleg¨® a afirmar que ni se pod¨ªa ni se deb¨ªa gastar m¨¢s. En 2011, el propio BCE subi¨® los tipos de inter¨¦s en lo que fue un grave error de pol¨ªtica monetaria (el ¡°whatever it takes¡± de Mario Draghi no lleg¨® hasta 2012). El programa de compra de deuda soberana se puso en marcha nada menos que en 2015, siete a?os despu¨¦s del inicio de la crisis. Mientras EE UU iniciaba el mayor ciclo expansivo de su historia, en el sur de Europa discut¨ªamos sobre ¡°austeridad expansiva¡± (de alguna manera, los ajustes fiscales iban a ser doblemente virtuosos, reduciendo el d¨¦ficit y estimulando el crecimiento al mismo tiempo). El resultado fue una segunda recesi¨®n, de 2012 a 2013, que hizo que la zona euro no recuperase hasta 2015 el nivel de actividad previo a la crisis.

La causa de aquella reca¨ªda no fue ¨²nica. Ciertas singularidades de la zona euro jugaron un papel importante, entre otras su gobernanza (la regla de unanimidad en materia fiscal resulta incapacitante) y su dise?o incompleto (carece de Tesoro p¨²blico). Por encima de todo, el gran error de Europa fue tratar de construir sobre la marcha un consenso, el austeritario, que no pod¨ªa resultar exitoso y que termin¨® abriendo unas heridas en la cohesi¨®n pol¨ªtica, econ¨®mica y social de la Uni¨®n que a¨²n no han cicatrizado.

La Europa pospand¨¦mica necesita un nuevo consenso. Y ese consenso pasa por las nuevas reglas fiscales, actualmente a debate, que deben abordar dos cuestiones fundamentales: la redefinici¨®n del cuadro de mando de las finanzas p¨²blicas (lo m¨¢s urgente) y el enorme volumen de deuda acumulado tras las dos ¨²ltimas crisis (lo verdaderamente importante). Es tentador pensar que existe una misma respuesta para ambas cuestiones, ya que sobre el papel bastar¨ªa con controlar el d¨¦ficit o super¨¢vit de cada a?o para controlar tambi¨¦n la deuda acumulada. Sin embargo, la realidad es m¨¢s compleja.

En primer lugar, las finanzas p¨²blicas no solo deben ser sostenibles, sino que deben contribuir a estabilizar los ciclos econ¨®micos y a garantizar la cohesi¨®n social (condici¨®n sine qua non, esta ¨²ltima, para la aceptabilidad de cualquier sistema impositivo). Para ello, por definici¨®n, el d¨¦ficit p¨²blico debe poder fluctuar y hacerlo en sentido contrario al ciclo econ¨®mico. ?Sin l¨ªmites? Obviamente no, el d¨¦ficit tiene que ser financiable. Ahora bien, propuestas normativas del tipo d¨¦ficit cero son contrarias al buen funcionamiento de la econom¨ªa y limitan el papel de las finanzas p¨²blicas al mero mantenimiento del llamado Estado m¨ªnimo.

Por otra parte, es cierto que el d¨¦ficit p¨²blico, incluso siendo financiable, genera un coste de oportunidad (el dinero empleado en pagar los intereses de la deuda puede destinarse a otros fines m¨¢s deseables), pero eso no significa que nunca salga a cuenta: por ejemplo, para paliar el impacto de una crisis sobrevenida como la actual, o para financiar la construcci¨®n de infraestructuras p¨²blicas (f¨ªsicas o institucionales, como la educaci¨®n, la salud o la protecci¨®n social) que, al afectar positivamente al crecimiento potencial de la econom¨ªa, facilitan a su vez la reducci¨®n de la deuda.

S¨²mese a lo anterior que los grandes colchones fiscales pueden ocultar desequilibrios macroecon¨®micos de otro tipo, como caras de una misma moneda. En 2007, en v¨ªsperas de la crisis financiera internacional, la deuda p¨²blica de Espa?a equival¨ªa al 35,8% del PIB, unos 30 puntos menos que el conjunto de la zona euro y que pa¨ªses como Alemania o Francia, con deudas en el entorno del 65% del PIB. De poco sirvi¨®, ante la magnitud de los desequilibrios acumulados por la econom¨ªa espa?ola (sobreendeudamiento de hogares y empresas, burbuja inmobiliaria, sector exterior), que dispararon la deuda hasta el 100,7% en 2014. No busquemos la causa en la falta de disciplina presupuestaria, por deficiente que pueda haber sido. Entre aquel colch¨®n fiscal y no haber acumulado semejantes desequilibrios, lo segundo habr¨ªa sido preferible.

Por ¨²ltimo, conviene no olvidar que la acumulaci¨®n de super¨¢vits, que podr¨ªa parecer la soluci¨®n intuitiva al problema de la deuda, se ha demostrado lenta y costosa a lo largo de la Historia, en t¨¦rminos de crecimiento, para absorber niveles de deuda como los actuales. Sirvan de ejemplo los cien a?os que tard¨® el Reino Unido, ¨¦poca victoriana mediante, en deshacerse a base de excedentes presupuestarios de la deuda contra¨ªda durante las guerras napole¨®nicas; o el elevad¨ªsimo precio pagado por Hait¨ª a Francia a cambio de su independencia (5% de la renta nacional, anualmente, entre 1840 y 1915), coste que contribuy¨® a hacerle perder el tren del desarrollo.

Las grandes deudas se han reducido en el pasado por una combinaci¨®n de crecimiento econ¨®mico (soluci¨®n virtuosa), episodios de inflaci¨®n (devastadora en la Alemania de entreguerras y, en general, tremendamente desigualitaria), grav¨¢menes excepcionales sobre las rentas m¨¢s altas y los grandes capitales (Alemania, Francia y Jap¨®n tras la II Guerra Mundial), perennizaci¨®n de la deuda (emisi¨®n de bonos a muy largo plazo), condonaciones totales o parciales (algunas hist¨®ricas, como en la Conferencia de Londres de 1953), reestructuraciones (como las de Grecia tras la ¨²ltima crisis) e impagos (numerosos). ?Cu¨¢l habr¨ªa sido el progreso de Europa en la segunda mitad del siglo pasado y la suerte de la propia UE si sus deudas hist¨®ricas hubieran tenido que ser absorbidas ¨²nicamente a base de acumular super¨¢vits presupuestarios?

Sobran razones, por lo tanto, para desacralizar el d¨¦ficit p¨²blico, que en las nuevas normas fiscales deber¨ªa ser uno m¨¢s entre los desequilibrios a supervisar, como parte de un cuadro de mando macroecon¨®mico que remplace al actual enfoque del PIB potencial (sujeto a una gran controversia metodol¨®gica). De manera transparente y comprensible. Y al servicio de una idea: que las finanzas p¨²blicas cumplan de la mejor manera posible con sus funciones soberanas de progreso y difusi¨®n del bienestar.

Daniel Fuentes Castro es doctor en econom¨ªa por la Universidad de Paris Nanterre. Ha sido asesor econ¨®mico de la presidencia del Gobierno entre 2018 y 2021.