El debate | ?Necesita Espa?a m¨¢s federalismo?

La organizaci¨®n territorial es uno de los asuntos que m¨¢s tiempo lleva arrastrando la democracia espa?ola. La Constituci¨®n dise?¨® un Estado de las Autonom¨ªas cuyo despliegue a lo largo de los a?os ha terminado dibujando un pa¨ªs cuasifederal. El pacto PSC-ERC sobre la financiaci¨®n catalana ha resucitado la cuesti¨®n de si Espa?a debe avanzar ¡ªy c¨®mo¡ª en esa senda federal.

Mariola Urrea Corres, profesora de Derecho Internacional y de la UE de la Universidad de La Rioja, cree que falta una verdadera cultura pol¨ªtica que permita recurrir a soluciones federales sin aspavientos. En opini¨®n del escritor y analista pol¨ªtico Ignacio Peyr¨®, estamos ante el en¨¦simo trampantojo de nuestro debate p¨²blico, donde una idea sirve para pedir aquello que uno quiera.

Espa?a ser¨¢ m¨¢s federal¡­ o no ser¨¢

Mariola Urrea Corres

Ocurri¨® entonces y ahora no es muy distinto. De hecho, el acuerdo que condujo a la aprobaci¨®n de la Constituci¨®n en 1978 fue posible porque contempl¨® un proyecto de federalizaci¨®n para Espa?a. La propuesta fue camuflada, sin embargo, bajo el trampantojo de una nomenclatura que entonces resultaba menos hostil: Estado de las Autonom¨ªas. La innovaci¨®n sem¨¢ntica sirvi¨® para avanzar. Pero con el paso del tiempo ha contribuido a perpetuar cierto estigma sobre la palabra federal que hoy, lamentablemente, dificulta los debates de presente y futuro en nuestro pa¨ªs. No importa si discutimos sobre la financiaci¨®n singular para Catalu?a o sobre c¨®mo asumir la responsabilidad de los menores no acompa?ados que llegan a Canarias.

La desconfianza frente a lo federal en Espa?a viene de antiguo y trae causa de un error de concepto muy asentado. Lo federal ni es divisi¨®n ni supone abrir la puerta a la autodeterminaci¨®n. Lo federal es pacto (foedus), es decir, acuerdo para conjugar unidad y diversidad reconociendo a esta ¨²ltima los cauces de expresi¨®n necesarios para un encaje en lo com¨²n. La s¨ªntesis expuesta advierte de la complejidad del empe?o. No en vano, un Estado federal demanda una estructura jur¨ªdica de alta sofisticaci¨®n t¨¦cnica con instituciones, principios y reglas de funcionamiento propias, pero no solo. Lo federal es tambi¨¦n, y principalmente, una cultura asentada en la cooperaci¨®n leal y rec¨ªproca de todas las partes. Esto, como es obvio, no se improvisa.

Pero, volvamos al principio para entender bien c¨®mo surgi¨® y los carriles por los que ha evolucionado nuestro modelo territorial. Las nacionalidades y regiones que menciona la Constituci¨®n adoptaron la forma de 17 comunidades aut¨®nomas y dos ciudades aut¨®nomas. No importa ahora si entonces nadie imagin¨® que ser¨ªan todas las que hoy son. El caso es que los procedimientos de acceso al autogobierno invitaban a pensar en un federalismo de origen arr¨ªtmico (v¨ªa lenta o r¨¢pida en el acceso a la autonom¨ªa) y asim¨¦trico (el procedimiento de acceso condicionaba el nivel de autogobierno). Pero la realidad finalmente resultante, tras no pocos apa?os pol¨ªticos, es otra: todas las comunidades aut¨®nomas han logrado niveles de autogobierno muy elevados y apenas hay ya diferencias entre ellas. El modelo de Estado compuesto descrito se ve salpimentado, adem¨¢s, de rasgos confederales. La Constituci¨®n reconoce derechos forales hist¨®ricos en materia fiscal para Pa¨ªs Vasco y Navarra que les garantizan una relaci¨®n bilateral con el Estado y que adopta la forma jur¨ªdica de Concierto Econ¨®mico.

Hablar del fundamento federal de nuestro ¡°pacto constitucional¡± exige demostrar la existencia de aquellos elementos que son reconocibles en el dise?o te¨®rico de los modelos pol¨ªticos as¨ª calificados. Sin pretensi¨®n de exhaustividad, basta citar aqu¨ª al Tribunal Constitucional como ¨®rgano encargado de resolver conflictos de competencias entre el todo y las partes o la propia Conferencia de Presidentes, que fue creada como espacio de discusi¨®n y acuerdo para una gobernanza multinivel. Tambi¨¦n en la misma l¨®gica federal debe leerse el poder de coerci¨®n del art¨ªculo 155 o la capacidad que han desarrollado las comunidades aut¨®nomas para tomar parte en los asuntos europeos. La expresi¨®n m¨¢s evolucionada de esta pretensi¨®n les permite, desde 2004, participar de manera directa en los ¨®rganos de decisi¨®n de la Uni¨®n Europea cuando estos aborden cuestiones que afectan a sus competencias. Una realidad que ya recogen todos los Estatutos de Autonom¨ªa de ¨²ltima generaci¨®n con profusi¨®n.

Espa?a puede (y debe) depurar t¨¦cnicamente los rasgos que le conectan con su indiscutible concepci¨®n federal modificando instituciones como el Senado, perfeccionando los propios mecanismos de coordinaci¨®n vertical (Estado-comunidad aut¨®noma) ya existentes o creando nuevos, si es caso, para garantizar la coordinaci¨®n horizontal (entre comunidades aut¨®nomas). Con todo, la mayor laguna que nos dificulta hoy ordenar algunos debates con serenidad y vocaci¨®n de encontrar soluciones no est¨¢ en la configuraci¨®n te¨®rica de nuestro dise?o de Estado compuesto, aunque este admita margen de mejora. Radica, sobre todo, en la falta de una verdadera cultura pol¨ªtica que permita recurrir a soluciones federales sin aspavientos. Ello exige sobre todo representantes pol¨ªticos que piensen, debatan y respeten la l¨®gica federal que inspira nuestra Constituci¨®n convencidos de poder as¨ª fortalecer la uni¨®n sin miedo a reconocer la diferencia. Espa?a es suficientemente federal, pero ser¨¢ todav¨ªa m¨¢s¡­ o simplemente no ser¨¢.

Los federalismos de Yupi

Ignacio Peyr¨®

De la experiencia federal de Espa?a ¡ªun a?o de muchas emociones¡ª, lo mejor que puede decirse es que fue m¨¢s chusca que sangrienta. Quiz¨¢ entre nosotros esto no sea poco, pero nos hartamos de invocar a la Historia como maestra de vida y, al mismo tiempo, estamos deseando deso¨ªr sus lecciones: de igual modo que los brit¨¢nicos eran esc¨¦pticos con los referendos, tal vez los espa?oles debi¨¦ramos haber abrazado cierta cautela conservadora, convenir que no hemos tenido la mejor mano con federalismos y rep¨²blicas, y retirar ambos t¨¦rminos a la paz de los manuales. Tanto en el 31 como en el 78, de hecho, hubo cuidado en no mentar la bicha federal.

El federalismo, sin embargo, opera entre nosotros con el prestigio impermeable de los mitos: ante una realidad ¨¢spera, su mera menci¨®n invoca, como dir¨ªa Oakeshott, ¡°la carta blanca de la posibilidad infinita¡±. Resulta, con todo, llamativo debatir con pasi¨®n de estas teolog¨ªas cuando la pol¨ªtica espa?ola destaca por su notabil¨ªsima inhabilidad para articular aproximaciones conjuntas a problemas bien terrenos. Tanto que, m¨¢s que problemas, parecen ya enfermedades cr¨®nicas: el paro juvenil, el acceso a la vivienda, la convergencia con Europa. La ficci¨®n del federalismo, sin embargo, consigue suspender con ¨¦xito nuestra incredulidad: ?no somos capaces de pactar un sistema de financiaci¨®n en una d¨¦cada? Muy f¨¢cil: encarguemos a los mismos un proceso constituyente federalista.

El debate del federalismo se va a imponer como inevitable: ya no vivimos en aquellos a?os noventa en que a¨²n hab¨ªa margen para el desarrollo auton¨®mico. De hecho, los ajustes no han venido de reformas constitucionales que aportaran claridad, sino ¡ªparte del problema¡ª de unas reformas estatutarias cuyo esp¨ªritu puede condensarse en la ¡°cl¨¢usula Camps¡±. Pero la conversaci¨®n sobre el federalismo es problem¨¢tica porque ni siquiera sabemos si hablamos de lo mismo. Uno firmar¨ªa una Constituci¨®n emanada de los ciudadanos, con nitidez en el reparto de competencias, cauces institucionales de cooperaci¨®n y un sistema de financiaci¨®n estable. ERC, sin embargo, estar¨¢ m¨¢s cerca de un sistema confederal en el que los Estados miembros pactan una alianza ¡ªtransitoria¡ª hasta la independencia. En cuanto al PSOE, nunca ha sido dado a detallar su modelo: puede jugar al federalismo contra la derecha, aunque sin ella no puede llevarlo a cabo. Todo ventajas. En definitiva, lo irritante del debate federal es la sensaci¨®n de estar ante el en¨¦simo trampantojo de nuestro debate p¨²blico: el federalismo como carta a los Reyes, donde uno puede pedir aquello que quiera. De momento, ha sido un se?uelo para escamotear el debate de la financiaci¨®n, cuya melod¨ªa es muy distinta seg¨²n la silben en Hacienda o en Esquerra.

En 1873, el federalismo iba a erigir en Espa?a ¡°el templo del derecho, de la justicia, de la moralidad y la honra¡±: siglo y medio despu¨¦s, cabe apostar que vamos a tener la misma ret¨®rica y la misma ineficiencia. Propugnar el federalismo aporta los galones morales de no ser ni inmovilista ni exaltado. Nos sit¨²a en el debate del d¨ªa: esos movimientos idol¨¢tricos por los cuales la opini¨®n p¨²blica acoge en masa una palabra m¨¢gica, sea federalismo, bipartidismo o primarias, y cifra en ella su salvaci¨®n. El debate va a acompa?ar nuestra par¨¢lisis mucho tiempo: nuestros constitucionalistas van a seguir siendo los m¨¢s atareados de Occidente. Por supuesto, si alguien cree que el federalismo llevar¨¢ a los nacionalistas a redescubrir la fraternidad hisp¨¢nica, que mire al Pa¨ªs Vasco: no hay actor m¨¢s confederal en nuestra pol¨ªtica, y ah¨ª est¨¢ Bildu.

En cuanto a la derecha, nunca ha tenido la palabra federalismo en su diccionario. Uno podr¨ªa pensar que hay un federalismo que, como evoluci¨®n del 78, tal vez le conviniera. Pero no est¨¢n ah¨ª ni sus cuadros ni sus votantes. Hay un escepticismo ¡ªjustificado¡ª ante cualquier planteamiento que pueda conllevar troceamientos de soberan¨ªa y el paso de una idea de Espa?a como comunidad moral a su permuta por un contenedor estatal de proyectos nacionales.

Es una iron¨ªa que los propios vicios del sistema auton¨®mico puedan ser un freno al federalismo: el PSOE necesita ¡ªcomo anta?o el PP¡ª a los nacionalistas en las Cortes, y los nacionalistas saben poner precio a sus apoyos. El propio sistema auton¨®mico tiene grandes asimetr¨ªas, pero ning¨²n presidente auton¨®mico aceptar¨¢ ser asimetrizado formalmente. La mejor iron¨ªa, con todo, ser¨¢ que el principal escollo al federalismo est¨¦, justamente ¡ªAsturias, Arag¨®n, Extremadura¡ª en las federaciones del PSOE. Aunque, como el propio federalismo, eso tal vez sea mucho pedir.