Fondos europeos: un reto de gesti¨®n colosal

Espa?a tiene por delante una misi¨®n complicada. El reto m¨¢s importante de su historia reciente. Es el segundo pa¨ªs m¨¢s beneficiado por los fondos que va a poner Europa sobre la mesa para la reconstrucci¨®n de la crisis provocada por la pandemia y la transformaci¨®n de su econom¨ªa en los pr¨®ximos seis a?os. Un paquete de ayudas de 200.000 millones de euros que podr¨ªa rondar el 3% del PIB anual, donde se integran 140.000 millones del fondo Next Generation EU, el m¨¢s potente. Con ellos pretende invertir 72.000 millones de euros en los pr¨®ximos tres ejercicios (a trav¨¦s de las subvenciones del Mecanismo para la Recuperaci¨®n y la Resiliencia y del programa ?React-EU, que se destinar¨¢n en un 37% a inversi¨®n verde y en un 33% a la transformaci¨®n digital).

Una cantidad de dinero sin precedentes que se suma a los recursos no consumidos del plan plurianual actual 2014-2020 y a los que vendr¨¢n con el nuevo marco 2021-2027. ¡°El potencial aumento de la inversi¨®n de aqu¨ª a antes de que acabe la d¨¦cada podr¨ªa acercarse a unos 200.000 millones de euros¡±, explica Manuel Hidalgo, s¨¦nior felow del Centre for Economic Policy & Political Economy de Esade ?(EsadeEcPol) y profesor de Econom¨ªa Aplicada en la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla.

¡°El uso de esa financiaci¨®n representa una oportunidad ¨²nica para Espa?a, pero tambi¨¦n un reto administrativo colosal. La experiencia reciente en la ejecuci¨®n de los fondos europeos demuestra que estamos mal preparados para absorber esa ayuda. En el ¨²ltimo marco financiero plurianual hemos logrado certificar hasta diciembre de 2019 alrededor de un tercio de los fondos disponibles. Si gestionar 56.000 millones est¨¢ generando tantos retrasos, ?qu¨¦ pasar¨¢ cuando esta cantidad se multiplique por cuatro?¡±, alerta el autor del informe Cinco propuestas para mejorar la absorci¨®n de los fondos europeos, publicado por el think tank de Esade.

Espa?a no tiene un buen de?sem?pe?o en la gesti¨®n de los fondos europeos, reconoce la propia Comisi¨®n Europea. A finales del a?o pasado, hab¨ªa certificado el 33% de las ayudas y seleccionado el 72% de los proyectos. Adem¨¢s, esta semana el Tribunal de Cuentas europeo ha tirado de las orejas al Gobierno espa?ol porque los gastos con cargo al presupuesto de 2019 ¡°contienen demasiados errores¡±, lo que demuestra la necesidad de mejorar los controles con vistas al plan de recuperaci¨®n contra la covid-19.

El informe de los auditores europeos recoge fallos en los gastos de alto riesgo, que representaron m¨¢s de la mitad de las ayudas, sobre todo en los proyectos de la pol¨ªtica de cohesi¨®n. Pese al aumento de la tasa de errores y de dar una opini¨®n adversa a las cuentas espa?olas, el tribunal dice que son fiables. Su presidente, Klaus-Heiner Lehne, ha se?alado: ¡°Necesitamos normas m¨¢s claras y sencillas para las finanzas europeas. Tambi¨¦n hacen falta controles efectivos sobre la manera en que se gasta el dinero y sobre si se logran los resultados perseguidos. En estos tiempos de crisis, la Comisi¨®n Europea y los Estados miembros tienen una enorme responsabilidad en la gesti¨®n de las finanzas de la UE¡±.

Por debajo de la media

Una gesti¨®n pobre, que se suma a la del marco anterior, donde tambi¨¦n Espa?a estuvo por debajo de la media comunitaria, explica Jos¨¦ Mois¨¦s Mart¨ªn, director general de la consultora especializada en pol¨ªticas p¨²blicas Red2Red. Y provocada por el retraso de la Comisi¨®n a la hora de aprobar el plan plurianual, el cambio en la orientaci¨®n de las ayudas (menos infraestructuras, en las que Espa?a es especialista abordando grandes proyectos, y m¨¢s innovaci¨®n y digitalizaci¨®n, que requieren de mayor n¨²mero de proyectos de menor dimensi¨®n); la falta de capacidad de la Administraci¨®n espa?ola, que cada vez que una comunidad aut¨®noma gastaba un euro europeo ten¨ªa que poner otro euro, y las citas electorales que tuvieron lugar en Espa?a. Todo ello retras¨® la tramitaci¨®n de las ayudas europeas del marco actual, que dispone de tres a?os adicionales para rematarse, desgrana Mart¨ªn.

¡°El problema gordo que tenemos ahora es que se nos junta una cantidad de fondos enorme. Ser¨¢n m¨¢s de 100.000 millones de euros a gestionar entre los fondos Next Generation, el remanente no gastado del marco actual (2014-2020) y las nuevas partidas del Fondo Social y los Feder en dos otres a?os. Excede en mucho las capacidades que tiene Espa?a para ejecutar. Se va a montar un embalse de fondos gigante¡±, prev¨¦.

Sin embargo, el Gobierno est¨¢ dando los pasos apropiados, considera Mart¨ªn. Para empezar, introduciendo el dinero en el ciclo presupuestario [los Presupuestos Generales del Estado de 2021 recogen una inversi¨®n de 27.000 millones de euros a cargo de los fondos europeos, un procedimiento preceptivo para poder utilizar las ayudas] y derivando el 58% del importe total a comunidades aut¨®nomas y Ayuntamientos, con m¨¢s capacidad de gasto. ¡°El problema es si podr¨¢n gastar de forma eficiente y con rentabilidad social, como reclama Bruselas, en vez de mediante proyectos con apenas impacto, como ocurre, por ejemplo, con las bonificaciones a la contrataci¨®n, que son una forma r¨¢pida de ejecutar el presupuesto pero con un impacto econ¨®mico y social muy discutible¡±, aprecia.

Pero Bruselas aplaude la respuesta espa?ola. ¡°Es uno de los primeros pa¨ªses en presentar el Plan de Recuperaci¨®n, Transformaci¨®n y Resiliencia, que quiere ser ambicioso y hacer mucho desde el principio, pretende una implementaci¨®n r¨¢pida de los subsidios europeos entre 2021 y 2023¡±, indican fuentes de la Comisi¨®n, donde los contactos con el Gobierno para acordar los detalles y objetivos del programa son semanales. La CE espera que los Estados miembros presenten los planes para invertir las ayudas y modificar su econom¨ªa entre enero y abril del a?o pr¨®ximo. Ha creado un equipo de 150 personas encargadas del apoyo a la gesti¨®n de los fondos.

Primer paso

De momento, es Europa quien tiene que dar el primer paso. Consejo y Parlamento europeos han alcanzado esta semana un acuerdo para el paquete de ayudas m¨¢s grande con el que jam¨¢s ha contado. Tiene pendiente aprobar el presupuesto de la UE y el reglamento que sienta las bases para la gesti¨®n de los fondos, la letra peque?a, que se prev¨¦ est¨¦n listos antes de final de a?o. A partir de ese momento, los Estados pueden presentar sus proyectos para absorber los fondos y la CE se da dos meses para valorarlos y enviarlos al Consejo Europeo, que es quien tiene que dar el visto bueno final en el plazo de un mes, explican fuentes de la CE, donde aseguran que el plan espa?ol est¨¢ bien encaminado, pues ¡°cubre casi toda la acci¨®n propuesta por Europa y est¨¢ muy alineado con la agenda del cambio¡±.

Para la mayor¨ªa de los expertos consultados, sin embargo, el Plan de Recuperaci¨®n de S¨¢nchez no es m¨¢s que una mera declaraci¨®n de intenciones, un texto m¨¢s propagand¨ªstico que t¨¦cnico. ¡°De aqu¨ª a abril habr¨¢ que detallarlo con un grado de precisi¨®n importante. El procedimiento se est¨¢ cocinando todav¨ªa, con lo que la previsi¨®n de ejecutar 27.000 millones de euros en un a?o me parece muy optimista¡±, opina Jos¨¦ Mois¨¦s Mart¨ªn, que aboga por utilizar una parte de los fondos europeos para la modernizaci¨®n de la Administraci¨®n en ¡°cambiar la cultura administrativa. Habr¨ªa que buscar una Administraci¨®n m¨¢s gerencial, donde el funcionario tuviese capacidad de tomar decisiones¡±, a?ade. ¡°Ahora los errores administrativos generan mucha preocupaci¨®n, los funcionarios tienen que trabajar con seguridad¡±, apoya Silvia L¨®pez, socia de EY.

¡°Espa?a puede duplicar durante los pr¨®ximos cuatro a?os su inversi¨®n p¨²blica, es una gran oportunidad para el pa¨ªs, que actuar¨¢ con la suficiente diligencia en la gesti¨®n de los fondos europeos¡±, agregan en la CE. ¡°La buena gesti¨®n y absorci¨®n de los fondos supone un desaf¨ªo may¨²sculo para este pa¨ªs¡±, dijo Manuel de la Rocha, director de Asuntos Econ¨®micos del Gabinete de Presidencia del Gobierno, en un seminario organizado el pasado mi¨¦rcoles por Deusto Business School. ¡°Si se ejecutan bien, pueden ser la activaci¨®n de nuestra econom¨ªa, con un incremento del 2% del PIB sobre el escenario inicial¡±.

Sin embargo, para Manuel Hidalgo, igual de colosales que ser¨¢n las ayudas europeas a Espa?a son tambi¨¦n los retos a que tiene que hacer frente el pa¨ªs para su gesti¨®n eficiente. Entre ellos, este experto destaca planificar con la m¨¢xima antelaci¨®n posible y teniendo en cuenta la capacidad administrativa de las diferentes entidades p¨²blicas que van a ejecutar los fondos de entre los 8.000 organismos licitadores existentes. Crear equipos especializados y con experiencia previa en contrataci¨®n p¨²blica, as¨ª como oficinas de gesti¨®n centralizada de las convocatorias. Y simplificar y eliminar duplicidades en los procedimientos de gesti¨®n de las ayudas. ¡°Me preocupa la gobernanza espa?ola de los fondos europeos¡±, indica Hidalgo.

La mayor¨ªa de las fuentes consultadas considera que la ingente carga burocr¨¢tica que se le viene encima a la Administraci¨®n p¨²blica, ya sea estatal, aut¨®noma o local, no se solventa sin la contrataci¨®n de personal. ¡°Es un procedimiento muy complejo ante una Administraci¨®n muy mermada por los recortes y con tasa de reposici¨®n cero¡±, considera Jos¨¦ Mois¨¦s Mart¨ªn. La digitalizaci¨®n de la Administraci¨®n (incluida en los planes del Gobierno para el Next Generation) podr¨ªa ayudar en la tarea, como est¨¢ ocurriendo en Andaluc¨ªa, donde se han introducido robots para automatizar la solicitud de ERTE y reducir errores, un tipo de herramienta que deber¨ªa extenderse en la Administraci¨®n, sostiene Manuel M¨¢rquez, socio de EY, pero dif¨ªcilmente sustituir un personal de apoyo imprescindible. Tampoco se resuelve sin grandes proyectos (porque los tr¨¢mites son iguales para iniciativas de bajo importe como de alto). Y pueden prolongarse durante seis o siete meses.

Efecto multiplicador

¡°La primera dificultad¡±, se?ala Enrique Guti¨¦rrez, socio director de Financial Advisory de Deloitte y col¨ªder de su Centro Europeo para la Recuperaci¨®n y Resiliencia, ¡°se deriva del volumen de los fondos a gestionar y de canalizarlos a las diferentes capas de la Administraci¨®n. Requiere un esfuerzo de coordinaci¨®n importante. Las ayudas tienen que calar en la econom¨ªa de forma muy capilar y no solo beneficiar a grandes empresas, sino tambi¨¦n a las pymes. Para optimizar las ayudas hay que incorporar a la iniciativa privada y articu?lar mecanismos para que haya un efecto multiplicador de la inversi¨®n, como reclama Bruselas [quiere que por cada euro invertido con fondos europeos se generen cuatro]¡±.

El representante de Esade considera que, pese a que los reglamentos europeos est¨¦n pendientes de aprobaci¨®n (la CE indica que ya ha publicado gu¨ªas sobre los criterios de elegibilidad y el modelo de evaluaci¨®n de impacto para la utilizaci¨®n de los fondos, que duda que la normativa posterior vaya a cambiar demasiado), Espa?a no debe esperar con los brazos cruzados hasta entonces, ¡°debe financiar antes las inversiones, aunque corra el riesgo de que no se vayan a cubrir luego¡±, indica Hidalgo. Es la manera de acelerar la compleja barrera burocr¨¢tica que acompa?a la tramitaci¨®n de las ayudas. ¡°Tediosa¡±, en palabras del vicepresidente de la Junta de Castilla-La Mancha, Jos¨¦ Luis Mart¨ªnez Guijarro.

La ministra de Hacienda, Mar¨ªa Jes¨²s Montero, manifestaba hace unos d¨ªas a este peri¨®dico que el ¡°Gobierno est¨¢ trabajando intensamente para agilizar todos los procedimientos¡± y negociando con la CE que el control financiero de los fondos se realice a posteriori. ¡°Tenemos que adaptar un mecanismo expr¨¦s a los requisitos que Europa exige para que finalmente d¨¦ por certificado el gasto. Nosotros queremos trasladar a Europa que este plan de recuperaci¨®n no puede funcionar como el marco financiero plurianual en t¨¦rminos de verificaci¨®n y justificaci¨®n. Porque es un mecanismo que tiene mucha complejidad y hace que haya un decalaje muy importante entre el gasto y el ingreso porque el procedimiento de verificaci¨®n y fiscalizaci¨®n tiene mucho tiempo y siempre se acumula los ingresos en el ¨²ltimo a?o. Deber¨ªa haber una cierta correcci¨®n entre la ejecuci¨®n del gasto y la llegada del ingreso¡±.

La esperanza, para Silvia Lacarra, socia de Estrategia de PwC y directora de la oficina t¨¦cnica de apoyo creada por la consultora para ayudar a aprovechar los fondos europeos, es que el Gobierno prev¨¦ muchos cambios en los cuellos de botella responsables de la lenta gesti¨®n de las ayudas. Manuel de la Rocha explic¨® que prepara ¡°un real decreto ley para abordar los cuellos de botella que se producen en la Administraci¨®n, revisando las principales leyes (de contratos p¨²blicos, subvenciones, reg¨ªmen jur¨ªdico del sector p¨²blico, ley presupuestaria¡­), viendo todos los plazos que se pueden reducir, los informes a suprimir y las trabas a eliminar. Porque hasta ahora el mal uso de determinados fondos ha introducido m¨¢s procedimientos, informes y controles de los necesarios¡±.

Adem¨¢s, De la Rocha asegur¨®: ¡°Queremos innovar en asociaciones p¨²blico-privadas. Si acertamos con las figuras jur¨ªdicas, podemos movilizar mucho dinero, multiplicar por cuatro o por cinco el importe de los fondos europeos. Los fondos tienen que ser un catalizador de inversiones que acelere una d¨¦cada el crecimiento y el desarrollo espa?oles¡±. Unos cambios legales con los que Silvia Lacarra cree que se va a conseguir una mayor ejecuci¨®n de las ayudas que en el pasado.

Enrique Guti¨¦rrez est¨¢ convencido de que Espa?a va a hacer una buena utilizaci¨®n del dinero comunitario. ¡°Primero, porque lo necesita. Somos el pa¨ªs donde la crisis provocada por la pandemia va a ser mucho m¨¢s intensa que en el resto. Segundo, porque la Administraci¨®n es consciente de la situaci¨®n y se prepara para ello. Nunca antes hab¨ªa visto tanta preparaci¨®n conjunta. En la identificaci¨®n de proyectos, con el Gobierno, las comunidades aut¨®nomas y los Ayuntamientos creando departamentos para facilitar la gesti¨®n del ingente presupuesto que llega de Europa. Hay una movilizaci¨®n colectiva, tambi¨¦n entre las empresas¡±. De hecho, CEOE ha puesto a funcionar una oficina para centralizar toda la informaci¨®n de las ayudas europeas e identificar proyectos tractores, ya tiene seis, seg¨²n su director, Luis Socias.

Tambi¨¦n se est¨¢n poniendo en marcha consejos y foros consultivos desde los ministerios. Algunos departamentos van m¨¢s avanzados que otros en la identificaci¨®n de proyectos para optar a los fondos, como el de Transici¨®n Ecol¨®gica o el de Transportes. Entre las comunidades aut¨®nomas ocurre lo mismo. El Pa¨ªs Vasco y Baleares tienen claros los proyectos a presentar; La Rioja, Asturias, Canarias o Madrid todav¨ªa no, indican los expertos. Las que han identificado proyectos tienen muchos m¨¢s de los que la ayuda europea les va a permitir financiar, por lo que han de afinar la selecci¨®n. As¨ª lo reconoce el consejero de Econom¨ªa de la Comunidad de Madrid, Manuel Gim¨¦nez, que a?ade que, ante todo, deben responder a los criterios que pedir¨¢ Bruselas sobre impacto social, generaci¨®n de empleo y medio ambiente.

Absorber el dinero europeo es una prioridad en la que todos quieren participar, ¡°pero m¨¢s all¨¢ de despejar trabas con la reforma de las leyes de contratos y subvenciones, que es muy importante, es m¨¢s importante a¨²n el momento de la ejecuci¨®n, que es donde realmente se van a producir los cuellos de botella¡±, seg¨²n Silvia L¨®pez, que pone como ejemplo los ERTE, sufragados por Europa, donde los problemas de retrasos y errores en los cobros han venido con su ejecuci¨®n. ¡°Grandes proyectos de transformaci¨®n del pa¨ªs requieren otras capacidades para gestionarlos. Se va a necesitar talento directivo p¨²blico¡±, apoya su colega, Manuel M¨¢rquez.

Nueva forma de pago

Pero el Next Generation introduce un cambio sustancial, aprecia el vicepresidente del Gobierno de Castilla-La Mancha, y es que Europa va a anticipar hasta el 10% del programa, 14.000 millones de euros, para destinarlos a sanidad, educaci¨®n, empleo y sectores empresariales. Hasta ahora la principal dificultad para su comunidad era ¡°aflorar los fondos estructurales en el presupuesto. Con el techo de gasto ha sido muy dif¨ªcil adelantar los pagos para luego recibir el 80% de la financiaci¨®n¡±, asegura Mart¨ªnez Guijarro. Castilla-La Mancha, dice, va a pasar de gestionar 742 millones europeos en siete a?os a 492 millones en dos, ¡°es un esfuerzo de gesti¨®n brutal¡±.

¡°No vamos a pagar por el coste del proyecto tras revisar las facturas, sino por el desempe?o. Es una novedad completa en Europa. Para ello se acordar¨¢n una serie de hitos y objetivos con el Gobierno a revisar cada seis meses. Hemos calculado dos pagos al a?o. Y esperamos que sea un sistema m¨¢s flexible, pero tambi¨¦n m¨¢s ambicioso porque pide reformas estructurales¡±, se?alan desde la CE.

¡°Hay que hablar con la Comisi¨®n Europea porque creemos que tiene que existir por lo menos dos pagos a lo largo del ejercicio vinculados a determinados hitos, que no necesariamente tienen que pasar por la certificaci¨®n de la obra. Ser¨ªa como una suerte de anticipo sobre un proyecto de reforma legal. Es muy importante que todos los proyectos que contempla el plan de recuperaci¨®n se tienen que acompa?ar de un vector de reformas, que en ning¨²n caso puede sustituir al gasto corriente. Por tanto, vamos a ver c¨®mo Europa recibe esa propuesta¡±, explicaba la ministra de Hacienda.

Aunque hay una ¡°cierta incertidumbre¡± sobre cu¨¢ndo llegar¨¢n los fondos a Espa?a, seg¨²n Manuel de la Rocha; el consejero de Hacienda de la Junta de Andaluc¨ªa, Juan Bravo, no cree que sea antes de septiembre. ¡°Gestionar 27.000 millones en unos pocos meses es un reto colosal que probablemente no se cumpla¡±, afirma. Sin embargo, el director de la oficina econ¨®mica de Presidencia del Gobierno pide paciencia: ¡°La Administraci¨®n tiene sus tiempos. Confiemos en que se aprueben los presupuestos y que se lancen las convocatorias. Habr¨¢ concurrencia competitiva. Pero mientras tanto se puede ir trabajando en los proyectos¡±.

Confiemos en que, como dice David Mart¨ªn, socio de Monitor Deloitte, ¡°aunque Espa?a no haya sido el pa¨ªs m¨¢s organizado en tiempos de paz, ahora que nos enfrentamos a tiempos de guerra, vuelva a ser la referencia que tradicionalmente ha sido para los Estados miembros¡±.