El Estado deber¨¢ inyectar hasta 20.000 millones m¨¢s a las comunidades cada a?o para cumplir el pacto de financiaci¨®n con ERC

Tras dos meses de ruido estridente de unos y silencio tambi¨¦n elocuente de otros, llega el momento de ir dando melod¨ªa a la letra del acuerdo alcanzado entre el PSC y ERC para investir a Salvador Illa como presidente de la Generalitat a cambio de dotar a Catalu?a de un modelo de financiaci¨®n singular. El Gobierno catal¨¢n ya trabaja ¡°con discreci¨®n¡± para desplegar la nueva financiaci¨®n, que Illa ha calificado de ¡°ambiciosa¡± pero para la que ha pedido ¡°realismo¡±. En otras palabras, tras la ret¨®rica, empieza la concreci¨®n de unos pactos que no recogen los t¨¦rminos ¡°concierto¡± ni ¡°cupo¡±, pero s¨ª cuestiones muy controvertidas, como el ¡°principio de ordinalidad¡±, que en la pr¨¢ctica significa que ninguna comunidad pueda acabar con menos recursos tributarios que otra que contribuye menos.

En un debate tan encendido, los gobiernos buscan argumentos t¨¦cnicos y racionales entre acad¨¦micos y expertos. Y de las lecturas m¨¢s detenidas de los acuerdos empiezan a salir nuevas ideas y n¨²meros. Entre los expertos consultados, algunos de los cuales declinan ser citados por su proximidad a varias Administraciones, hay unanimidad: para que el acuerdo prospere, ninguna comunidad puede perder. Y para ello, el Estado debe aportar m¨¢s recursos al sistema com¨²n. ?Cu¨¢nto? En una estimaci¨®n sobre el coste de la ordinalidad pasada por ese barniz ¡°realista¡± que predica Illa, hasta 20.000 millones de euros extra cada a?o, seg¨²n un c¨¢lculo elaborado por EL PA?S con ayuda de media docena de expertos.

Catalu?a ha reabierto de nuevo el tormentoso debate de la financiaci¨®n auton¨®mica, pendiente de revisi¨®n desde 2014. El acuerdo entre el PSC y ERC, casi calcado a la propuesta que aprob¨® el Parlamento catal¨¢n en 2005, ha indignado a casi todas las comunidades, incluidas algunas de las gobernadas por los socialistas. El debate es tan agitado como crucial: reformar la financiaci¨®n auton¨®mica es retocar, de alguna manera, la arquitectura del modelo territorial. Adem¨¢s, tras el complejo sistema que rige la distribuci¨®n de los fondos auton¨®micos est¨¢ el coraz¨®n del Estado del bienestar: m¨¢s del 70% de los presupuestos auton¨®micos se destina a sanidad, educaci¨®n y servicios sociales. Se trata de partidas expansivas, que requieren de m¨¢s atenci¨®n para afrontar los retos demogr¨¢ficos o migratorios. ¡°No he o¨ªdo a ning¨²n responsable de ninguna comunidad aut¨®noma defender que no haya que reformar la financiaci¨®n. Nadie. Es un primer punto de acuerdo: nadie dice estar conforme con lo que tiene, todo el mundo dice que hay que reformarlo¡±, record¨® Illa la semana pasada en el Parlament.

El malestar entre los presidentes auton¨®micos creci¨® sobre todo mientras se dej¨® el relato del acuerdo en manos de ERC. La vicepresidenta primera y ministra de Hacienda, Mar¨ªa Jes¨²s Montero, ha salido a tratar de templar los ¨¢nimos, pero solo varias semanas despu¨¦s del acuerdo y sin aclarar detalles esenciales para analizar el plan en su conjunto. Montero s¨ª dio al menos algunas pistas sobre la clave con la que entona esa melod¨ªa el Gobierno. La primera: el Ejecutivo no ha aceptado un concierto en Catalu?a, como el que s¨ª tienen el Pa¨ªs Vasco y Navarra. ¡°Quien quiera decir lo contrario, miente¡±, afirm¨®. Esa rotunda sentencia fue discutida, incluso dentro de su partido. ¡°Es un concierto¡±, le respondi¨® Josep Borrell, veterano dirigente del PSC. Aunque tambi¨¦n fue avalada desde fuera del PSOE: ¡°Si no hay cupo, no hay concierto¡±, dijo el acad¨¦mico y exconsejero catal¨¢n Andreu Mas-Colell en una entrevista a EL PA?S.

Varios expertos consultados por este diario coinciden en que el acuerdo ni es un concierto ¡ªpuesto que incluye elementos de solidaridad, a diferencia del cupo vasco¡ª ni recoge expresamente que el nuevo modelo deba implicar la salida de Catalu?a del sistema de r¨¦gimen com¨²n, a diferencia de lo que defiende, al menos en p¨²blico, ERC. En cambio, s¨ª fija tres elementos claros: el principio de ordinalidad, la Hacienda catalana (que recaudar¨ªa y gestionar¨ªa todos los impuestos soportados en Catalu?a) y una financiaci¨®n ¡°singular¡± y ¡°basada en la bilateralidad¡± que deber¨¢ definirse. ¡°El modelo actual supone un gran salto adelante respecto al anterior. Sigue habiendo una reordenaci¨®n de las comunidades. Y esta puede ser una ocasi¨®n para que eso suceda menos¡±, opina Javier Loscos, profesor de Econom¨ªa de la Universidad Complutense de Madrid.

El precepto de la ordinalidad, que el PSOE asumi¨® en 2013, implica una modificaci¨®n del sistema para impedir que las comunidades m¨¢s ricas pierdan posiciones en recursos fiscales per c¨¢pita tras su aportaci¨®n al fondo com¨²n. Catalu?a ahora no cuenta con menos recursos que la media (ver gr¨¢fico), como s¨ª le ocurre a la Comunidad Valenciana o Andaluc¨ªa. Es decir, no se la considera infrafinanciada. Sin embargo, Catalu?a es la tercera comunidad con mayor recaudaci¨®n y, tras pasar por los filtros del sistema, acaba siendo la d¨¦cima en la disposici¨®n de recursos fiscales, seg¨²n varios informes publicados por Fedea y el Instituto de Econom¨ªa de Barcelona.

El acuerdo de investidura de Illa fija que Catalu?a seguir¨¢ aportando al sistema mediante una suerte de cuota de solidaridad, y que esta se definir¨¢ por la ordinalidad. La necesidad de ese marco general ¡ªsin el que la ordinalidad carece de sentido¡ª hace que varias fuentes coincidan en que Catalu?a seguir¨¢ participando en la distribuci¨®n de recursos entre las comunidades aut¨®nomas para atender a las competencias comunes, aunque exigiendo una mejor posici¨®n. De ah¨ª que Montero dijera que el nuevo sistema garantizar¨¢ que los servicios p¨²blicos se den en igualdad de condiciones en todas las comunidades aut¨®nomas.

Tanto en el ¨¢mbito pol¨ªtico como en el acad¨¦mico se ha instalado una m¨¢xima: una reforma de la financiaci¨®n solo ser¨¢ posible si nadie pierde. Es decir, si las comunidades del PP pueden salir de la negociaci¨®n exhibiendo que han aguantado el tipo y las del PSOE pueden vender que la reforma les ha beneficiado. Y eso solo se puede garantizar, seg¨²n coinciden los expertos, con m¨¢s dinero del Estado sobre la mesa. ¡°Es inviable que esos fondos salgan de otras comunidades, necesariamente tienen que llegar de los Presupuestos Generales del Estado¡±, afirma Joaquim Coello, empresario y presidente honorario del Instituto de Econom¨ªa de Barcelona. De hecho, en la revisi¨®n de 2009, la ¨²ltima acordada, ya se acord¨® la inyecci¨®n anual de 11.000 millones de euros adicionales al sistema.

V¨ªas de c¨¢lculo

La cuesti¨®n ¡ªno menor¡ª es cu¨¢nto dinero se necesitar¨ªa para que ninguna comunidad pierda y se respete ese precepto. Hay muchas f¨®rmulas, pero esencialmente tres grandes v¨ªas de c¨¢lculo. La primera es una ordinalidad pura y dura, que, adem¨¢s de introducir nuevos elementos de complejidad al sistema, exigir¨ªa una cantidad ingente de recursos. Eso supondr¨ªa que, si Madrid es la comunidad que m¨¢s recauda, debe ser la que m¨¢s esfuerzo haga al fondo de solidaridad, pero tambi¨¦n la que est¨¦ en primer lugar despu¨¦s de efectuar esa contribuci¨®n. Con la l¨®gica de que nadie pierda, todas deber¨ªan dar un salto para ponerse por delante del nivel de recursos fiscales por habitante que ahora tienen Cantabria o La Rioja. Seg¨²n las fuentes consultadas, eso significar¨ªa una aportaci¨®n del Estado de entre 30.000 millones y 40.000 millones de euros, dif¨ªcil de asumir cuando Bruselas puede empezar a provocar un cierto endurecimiento de la pol¨ªtica fiscal.

Por ello, otros ven m¨¢s viable una ordinalidad igualitaria. Es decir, ese principio puede ser le¨ªdo de otra manera: si Catalu?a es la tercera en recaudar, nadie deber¨ªa adelantarla tras su contribuci¨®n, y eso se cumple si todas cuentan con los mismos recursos para atender sus servicios vinculados con el Estado del bienestar. Con el esquema anterior de que no debe haber perdedores, todas las comunidades deber¨ªan igualarse a Cantabria o La Rioja. Joaquim Coello ha hecho los c¨¢lculos y eso supone unos 24.200 millones de euros que el Estado podr¨ªa ir aportando en cinco a?os ¡ªde los que 6.200 millones ir¨ªan a Catalu?a y 5.900 a Andaluc¨ªa¡ª . Mas-Colell llega a una cifra algo superior, hasta el 2% del PIB espa?ol, pero estimando las necesidades de Espa?a en sanidad, educaci¨®n y servicios sociales.

Hay una tercera posibilidad, que perseguir¨ªa ese ¡°realismo¡± por el que abogaba Illa y que se basar¨ªa en dejar fuera de los nuevos c¨¢lculos las comunidades premiadas por el actual sistema para que estas no perdieran y poner el foco en el resto: un principio de ordinalidad m¨¢s limitado. Esa opci¨®n es vista con buenos ojos en el c¨ªrculo cercano a Illa. Los c¨¢lculos de esa aportaci¨®n son m¨¢s sofisticados. Seg¨²n las fuentes consultadas, las sucesivas reformas de algunos tributos ¡ªcomo el IVA¡ª ya han supuesto un desequilibrio en los recursos percibidos por la Administraci¨®n central del Estado y las autonom¨ªas. Estas fuentes a?aden que los recursos del sistema de financiaci¨®n representaron en 2022 un 132,8% de los que hab¨ªa en 2007, cuando se puso en marcha el nuevo modelo. En este mismo periodo, los fondos captados por la Agencia Estatal de la Administraci¨®n Tributaria son un 143,7% de la recaudaci¨®n en 2007, y los gastos no financieros consolidados del sector p¨²blico, un 151%. Para corregir ese desequilibrio e igualar los ingresos de los dos niveles administrativos, el Estado deber¨ªa aportar entre 10.000 y 20.000 millones de euros, seg¨²n los c¨¢lculos elaborados por EL PA?S y validados por varias fuentes.

Gradualidad

Con la inyecci¨®n de esos recursos, podr¨ªa abordarse una cierta gradualidad de acuerdo con los recursos fiscales por habitante de los que disponen para hacer el reparto posteriormente. Eso implicar¨ªa fijar unos topes de salida de los mecanismos de solidaridad. Es decir, si tomamos un ¨ªndice 100 de financiaci¨®n por habitante, se podr¨ªa fijar, por ejemplo, que ninguna comunidad quede por encima de 105 y ninguna por debajo de 95. Eso significa que las que est¨¦n por encima de 105 deber¨ªan dar su excedente para quedarse en ese nivel ¡ªla cuota de solidaridad catalana, en ese caso, ser¨ªa la diferencia de pasar de un ¨ªndice de 120 a 105¡ª; las que est¨¦n en niveles intermedios se quedar¨ªan en esa posici¨®n y las que est¨¦n por debajo de 95 deber¨ªan recibir fondos para alcanzar ese umbral. Seg¨²n estos c¨¢lculos, eso ser¨ªa viable con una aportaci¨®n de entre 10.000 y 20.000 millones, que har¨ªa que las transferencias entre comunidades fuesen m¨ªnimas. Ahora bien, se deber¨ªa crear un fondo externo que permitiera que las comunidades mejor financiadas no perdiesen recursos.

Financiaci¨®n singular

Los acuerdos del PSC con ERC prev¨¦n tambi¨¦n que haya una parte de financiaci¨®n singular, de car¨¢cter ya bilateral, para Catalu?a. Recientemente, Montero la ci?¨® al IRPF y dijo que el resto se har¨ªa ¡°a lo largo del tiempo¡±. La ministra fue acusada nuevamente de rebajar el acuerdo, pero fuentes consultadas confirman que esa puede ser una v¨ªa para empezar a trabajar, y el propio acuerdo abre indirectamente esa v¨ªa, puesto que solo fija un calendario para la transferencia del impuesto sobre la renta. El acuerdo actual fija que ¡°la aportaci¨®n de los gastos del Estado se fijar¨¢ a trav¨¦s de un porcentaje de participaci¨®n en los tributos¡±. Ese punto ha generado recelos entre sectores que han visto en ¨¦l la puerta hacia una suerte de cupo.

Sin embargo, las mismas fuentes apuntan a otra direcci¨®n. Hasta ahora, competencias propias como Mossos, Rodalies (el servicio ferroviario de cercan¨ªas) o prisiones se financian mediante transferencias directas del Estado. Eso se acabar¨ªa con el nuevo modelo: Catalu?a pasar¨ªa a sufragarlas mediante una mayor participaci¨®n en los impuestos. De hecho, Estado y autonom¨ªas ya se reparten en la actualidad los tributos, de modo que las comunidades disponen del 50% del IRPF y el IVA y el 58% de los especiales. El IRPF es el m¨¢s f¨¢cil de territorializar, de modo que es l¨®gico que el acuerdo contemple que la ampliaci¨®n empiece por ah¨ª para, previsiblemente, reservar la recaudaci¨®n de Sociedades al Estado. Ese modelo, que se podr¨ªa generalizar, es un arma de doble filo: el Govern no depender¨ªa ya de las transferencias ni los anticipos. Pero tampoco podr¨ªa acudir al Estado cuando vengan magras al poner punto final a ese tipo de transferencias. Sin embargo, la reforma est¨¢ a¨²n muy, muy lejos de ese estadio.