La amnist¨ªa que viene

Desde la inmediaci¨®n que me proporciona haber intervenido en su redacci¨®n, me propongo explicar de forma sucinta la proposici¨®n de ley sobre la amnist¨ªa que ha registrado este lunes el PSOE en el Congreso de los Diputados, todav¨ªa sin el concurso de la mayor¨ªa de fuerzas pol¨ªticas que dan apoyo a la investidura por algunas diferencias de criterio. Aunque mi aproximaci¨®n pretende ser jur¨ªdica, basta constatar el empate infinito de opiniones en este terreno para deducir que se trata, tambi¨¦n, de una cuesti¨®n pol¨ªtica. Para empezar, porque no estar¨ªamos aqu¨ª si la aritm¨¦tica pos-23-J no hubiera tenido efectos taumat¨²rgicos, pero tambi¨¦n porque, como reza la exposici¨®n de motivos, nos hallamos ante una medida excepcional que exonera de responsabilidad un amplio haz de conductas determinantes de responsabilidad penal, administrativa o contable acaecidas durante un fen¨®meno pol¨ªtico sin parang¨®n como el proceso independentista catal¨¢n, que tens¨® las relaciones a nivel institucional y social y que dio lugar a una severa respuesta en t¨¦rminos coercitivos, tanto con la aplicaci¨®n del art¨ªculo 155 como con la iniciativa de jueces y tribunales. Esa excepcionalidad es la que anuda la amnist¨ªa al inter¨¦s general, uno de los presupuestos habilitantes de la futura ley y el fundamento que deber¨ªa permitir superar el canon de igualdad de la misma por tratarse de ley singular, que se aparta del dogma de la generalidad de las leyes, para beneficiar a un amplio colectivo de personas, algo ampliamente aceptado por el Tribunal Constitucional en sentencias como la SSTC 147/1986 o la 129/2013.

Por otro lado, y es relevante, los que suscriben la proposici¨®n expresan claramente en su proemio su deseo de reconducir las diferencias existentes a la v¨ªa pol¨ªtica, de mejorar la cohesi¨®n social e integrar las diferentes sensibilidades pol¨ªticas en el contexto de una democracia no militante donde cabe todo tipo de ideas. No en vano, el propio Tribunal Constitucional ha dicho que la Constituci¨®n no aborda, ni puede, todos los problemas que puede suscitar el orden constitucional, y que corresponde a los actores pol¨ªticos y a los poderes territoriales resolver los problemas por la v¨ªa del di¨¢logo y la cooperaci¨®n (STC 42/2014). Y as¨ª ha sido en todas las amnist¨ªas de la historia de Espa?a, desde la preliberal de O?ate (1839), tras la primera guerra carlista, pasando por la de 1931 (tras la dictadura de Primo) y 1936 (despu¨¦s de la revoluci¨®n de octubre de 1934), hasta llegar al decreto ley de 1976 y la Ley 46/1977 tras la dictadura franquista.

Ello es as¨ª porque esta amnist¨ªa se articula sobre la base de principios y valores como el pluralismo pol¨ªtico, presente en una Constituci¨®n como la de 1978 integrada en la tradici¨®n liberal-democr¨¢tica que ha iluminado el Estado social y democr¨¢tico de derecho contempor¨¢neo. Y tambi¨¦n sobre el principio de justicia, dado que los hechos que se propone cubrir nunca deber¨ªan haberse perseguido penalmente, pese a ser inconstitucionales. El propio Tribunal Supremo, en su sentencia de 2018 sobre el proc¨¦s (p¨¢gina 269) reconoci¨® que ¡°bast¨® una decisi¨®n del Tribunal Constitucional para despojar de inmediata ejecutividad a los instrumentos jur¨ªdicos que se pretend¨ªan hacer efectivos¡±, remachando que ¡°la conjura fue definitivamente abortada con la mera exhibici¨®n del BOE que public¨® la aplicaci¨®n del 155¡å.

Lo deseable hubiera sido desechar el derecho penal de la trinchera y dar una respuesta como la de Canad¨¢ ante el desaf¨ªo secesionista de Quebec, en forma legal (ley de la claridad) o de la jurisdicci¨®n constitucional (opini¨®n consultiva del Tribunal Supremo). Y no solo eso; la amnist¨ªa se inspira en el principio de la justicia porque, como tambi¨¦n se se?ala entre sus motivos, se enmarca en el contexto de la justicia punitiva del siglo XXI, ya sea restaurativa, como la que ha servido para resocializar a j¨®venes presos en Portugal, como la llamada transicional, que busca la reconciliaci¨®n y la paz social en momentos de cambio de r¨¦gimen o de graves conflictos sociales. As¨ª sucedi¨® en Francia tras la guerra de Argelia, o en Alemania o Italia, pa¨ªses donde la jurisdicci¨®n constitucional ha validado la amnist¨ªa en supuestos de ¡°sublevaciones populares¡± o en ¡°tiempos de grave dificultad¡±, con el saldo de m¨¢s de 50 decisiones de ese tipo en Europa tras la II Guerra Mundial.

Y ello se refleja claro est¨¢ en el derecho de la UE. Para ello, la proposici¨®n cita la Decisi¨®n Marco del Consejo de 13 de junio de 2002 (art¨ªculo 3) y el Acuerdo de Comercio y Cooperaci¨®n UE-Reino Unido pos-Brexit (art¨ªculo 600), adem¨¢s de la doctrina de Luxemburgo (sentencias de 29 de abril y de 16 de diciembre de 2021). Y, a otro nivel, se ajusta a la doctrina del Tribunal de Estrasburgo, que ha afirmado la bondad de la amnist¨ªa con el solo l¨ªmite de las violaciones m¨¢s graves de los derechos humanos (STEDH de 27 de mayo de 2014, caso Margus contra Croacia). Es por ello por lo que la futura ley delimita el ¨¢mbito objetivo de la amnist¨ªa, describiendo con amplitud y generosidad los actos vinculados a la consulta del 9-N (2014) y el refer¨¦ndum del 1-O de 2017 (art¨ªculo 1), de su preparaci¨®n o de sus consecuencias, realizados entre 2012 y la fecha del registro de la proposici¨®n, as¨ª como otras acciones, aunque no se encuentren directamente relacionadas con las consultas o incluso hayan sido realizadas con posterioridad con la intenci¨®n de reivindicar, promover o divulgar la secesi¨®n, o los actos de colaboraci¨®n o los de protecci¨®n de los responsables de las anteriores conductas. Seguidamente, identifica los hechos que quedan excluidos (art¨ªculo 2), en el entendido de que no todo delito puede ni merece ser amnistiado, por ejemplo, las torturas y las penas o tratos inhumanos o degradantes (art¨ªculo 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos) o los delitos de terrorismo que hubieran producido un resultado de muerte o la p¨¦rdida o inutilidad de ¨®rganos y que se hallen comprendidos en la definici¨®n de la Directiva (UE) 2017/541 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017.

Por ¨²ltimo, por lo que se refiere al consabido argumento de que la amnist¨ªa no est¨¢ prevista en la Constituci¨®n, o peor, que est¨¢ expresamente prohibida, hay que decir que claro est¨¢ que el hecho de no estar prevista no supone interdicci¨®n alguna. Como refiere la proposici¨®n, hay decenas de leyes y otras disposiciones en el ordenamiento estatal y auton¨®mico que la contemplan (Ley de Enjuiciamiento Criminal, Ley de Memoria Democr¨¢tica, decretos que regulan cuestiones disciplinarias del personal de justicia o polic¨ªas, etc¨¦tera). Adem¨¢s, el Tribunal Constitucional ha destacado que se trata de una libre opci¨®n del legislador y no ha apreciado restricci¨®n constitucional directa alguna (sentencias de 1983 y 1986), declar¨¢ndola apta especialmente en momentos de ¡°consolidaci¨®n de nuevos valores¡±. El argumento de que est¨¢ prohibida es simplemente un argumento a minori ad maius: si la Constituci¨®n proh¨ªbe lo menos (el indulto general), tambi¨¦n proh¨ªbe lo m¨¢s (la amnist¨ªa). Pero, como bien razon¨® el Tribunal Constitucional y reproduce la proposici¨®n, la relaci¨®n entre amnist¨ªa e indulto es cualitativa, no cuantitativa: el indulto lo otorga el Gobierno por decreto en casos de utilidad p¨²blica, por razones de justicia y equidad. La amnist¨ªa la aprueba el Parlamento por ley org¨¢nica y por razones pol¨ªticas. Lo cual nos lleva a un postrero y decisivo argumento: la amnist¨ªa no vulnera la separaci¨®n de poderes ni la exclusividad de jurisdicci¨®n porque, como dice la propia Constituci¨®n, el poder judicial se halla sometido al imperio de la ley. Y esa ley emana del ¨²nico poder del Estado con legitimaci¨®n democr¨¢tica directa y autorizado a actualizar de forma permanente la voluntad constituyente de 1978: el Parlamento.