Amnist¨ªa: los ¨¢rboles (jur¨ªdicos) y el bosque (pol¨ªtico)

Por fin se ha presentado la proposici¨®n de ley org¨¢nica de amnist¨ªa, tras meses de especulaciones sobre su contenido. Todav¨ªa impactada por el desbordamiento del marco constitucional que incorpora buena parte del acuerdo suscrito entre socialistas y Junts, la lectura de la exposici¨®n de motivos de la propuesta legislativa arroja un balance muy distinto. No solo ha bajado exponencialmente la deslegitimaci¨®n de la respuesta del Estado ante el desaf¨ªo independentista por parte de sus responsables. Adem¨¢s, a diferencia del aludido acuerdo, la proposici¨®n de ley hace un especial ¨¦nfasis en la existencia de ¡°un texto constitucional homologable con los pa¨ªses de nuestro entorno¡±, encuadrado en ¡°la tradici¨®n liberal-democr¨¢tica de los Estados sociales, democr¨¢ticos de derecho contempor¨¢neos¡±.

No por tratarse de afirmaciones obvias, cuya manifestaci¨®n deber¨ªa resultar redundante, debe infravalorarse la importancia de su formulaci¨®n expresa en el proemio de una ley ¡°de amnist¨ªa para la normalizaci¨®n institucional, pol¨ªtica y social en Catalu?a¡±. Porque, precisamente, sirve como justificaci¨®n para la amnist¨ªa la percepci¨®n de un conflicto latente, enquistado en la sociedad catalana y para cuya resoluci¨®n la aplicaci¨®n del derecho ordinario se muestra in¨²til, provocando efectos contraproducentes. Ahora bien, aun reconduciendo este desmarque impl¨ªcito de la ret¨®rica soberanista, la proposici¨®n de ley hace gala de una criticable sem¨¢ntica plagada de eufemismos que trata de edulcorar la gravedad objetiva de la situaci¨®n creada. As¨ª, se habla de ¡°los hechos enmarcados en el proceso independentista¡±, desencadenado por el ¡°intenso debate sobre el futuro de Catalu?a abierto a ra¨ªz de la sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010¡å. Tal debate, sigue razon¨¢ndose, produjo una ¡°tensi¨®n institucional que dio lugar a la intervenci¨®n de la justicia¡± y no as¨ª la comisi¨®n de una serie de delitos y actos il¨ªcitos por parte de los responsables p¨²blicos auton¨®micos. Asimismo, como efecto inducido, la respuesta judicial habr¨ªa generado una tensi¨®n social y pol¨ªtica que provoc¨® ¡°la desafecci¨®n de una parte sustancial de la sociedad catalana hacia las instituciones estatales¡±, lo que todav¨ªa ¡°no ha desaparecido¡±, reaviv¨¢ndose con ¡°las consecuencias legales que se derivan del ¨¢mbito penal¡±. Para superar tan negativo estado de cosas, la ley de amnist¨ªa se presenta ahora como la ¡°mejor v¨ªa de las posibles para abordar, desde la pol¨ªtica, un conflicto pol¨ªtico¡±. El inter¨¦s general, consistente en garantizar la convivencia dentro del Estado de derecho, es la causa que justifica excepcionar la aplicaci¨®n de las normas vigentes.

Una vez expuestos los motivos que est¨¢n en la base de la amnist¨ªa, a continuaci¨®n, la exposici¨®n concentra sus esfuerzos en avalar su constitucionalidad. En primer lugar, se apela al aval que habr¨ªa sido conferido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Pero tal aval no existe en realidad, puesto que las resoluciones citadas se refieren a la ley de amnist¨ªa aprobada en 1977, lo que implica que su contenido no fue objeto de escrutinio en funci¨®n de las exigencias derivadas del texto constitucional, que se aprob¨® con posterioridad. Esta premisa es asumida y se pone de manifiesto en la proposici¨®n de ley cuando se afirma que la amnist¨ªa forma parte y es expresi¨®n del ¡°pacto fundacional de la democracia espa?ola¡±. Por lo tanto, lo que hizo el Tribunal Constitucional en las sentencias aludidas consisti¨® en una aproximaci¨®n a la figura de la amnist¨ªa, consider¨¢ndola como ¡°una instituci¨®n excepcional¡± que produce la extinci¨®n de responsabilidad por actos il¨ªcitos y que hace ¡°desaparecer las consecuencias de un derecho anterior que se repudian al constituirse un orden nuevo basado en principios opuestos¡± (STC 76/1986). Esta ¨²ltima circunstancia no concurre ahora, dado que la amnist¨ªa propuesta se sit¨²a en un plano diverso, al fundamentarse en ¡°la constitucionalidad de la medida¡±, por un lado y en ¡°la necesidad de abordar una situaci¨®n excepcional en pro del inter¨¦s general¡±, por otro.

Con estas afirmaciones se llega al nudo gordiano de la operaci¨®n jur¨ªdica dise?ada: la acotaci¨®n material y temporal de los actos vinculados al proceso independentista a los que se refiere la amnist¨ªa. Porque, como la propia exposici¨®n de motivos indica, nos hallamos ante una ley singular, una operaci¨®n jur¨ªdica sui generis mediante la que se adoptan medidas espec¨ªficas (exoneraci¨®n de toda responsabilidad jur¨ªdica, penal, administrativa y contable) no con car¨¢cter general, sino circunscritas a concretos supuestos de hecho (actividades il¨ªcitas relacionadas con el proceso independentista), que se llevaron a cabo durante un arco temporal determinado y cuyos destinatarios son un grupo espec¨ªfico de personas. Actuando de esta manera, el legislador no solo desautoriza, borr¨¢ndola, la actividad del poder judicial en el ejercicio de su funci¨®n de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, sino que tambi¨¦n abre la puerta a la desigualdad en la aplicaci¨®n de la ley. Nuevamente, se trae a colaci¨®n la jurisprudencia del Tribunal Constitucional para justificar la constitucionalidad de la amnist¨ªa propuesta, argumentando su cumplimiento. Los criterios clave son tres: en primer lugar, el Tribunal Constitucional requiere que toda ley singular se base en una situaci¨®n excepcional. A estos efectos, se aporta un supuesto gen¨¦rico, como es lograr la normalizaci¨®n institucional, pol¨ªtica y social en Catalu?a. Adicionalmente, es imprescindible justificar la razonabilidad de las medidas adoptadas, debiendo ajustarse al presupuesto del que traen causa. En t¨¦rminos m¨¢s concretos, se aduce que la exoneraci¨®n de responsabilidad jur¨ªdica ¡ªpenal, administrativa y contable¡ª se vincula a la necesidad de avanzar en el camino del di¨¢logo pol¨ªtico y social en Catalu?a. En ¨²ltimo lugar, y como colof¨®n a las exigencias establecidas, las medidas adoptadas han de ser proporcionales y adecuadas a la finalidad perseguida. La justificaci¨®n de este requisito exige un esfuerzo cualificado por parte del legislador, que debe razonar atentamente la decisi¨®n adoptada. Es en este punto en el que m¨¢s flaquea la argumentaci¨®n esgrimida: los proponentes de la amnist¨ªa tan solo hacen una afirmaci¨®n apod¨ªctica que la etiqueta como el ¨²nico instrumento apto para superar el tantas veces aludido conflicto catal¨¢n, descartando que tal efecto pueda ¡°lograrse con otro tipo de figuras legales¡±, como los indultos o la reforma del C¨®digo Penal. Es aqu¨ª que, sin nombrarla, se vislumbra la causa real de la amnist¨ªa. Las circunstancias pol¨ªticas han cambiado tras las elecciones del 23-J y la necesidad de armar una mayor¨ªa que permita a Pedro S¨¢nchez seguir al frente del Gobierno exige el respaldo de Esquerra y Junts. Es esa dependencia la que motiva la aceptaci¨®n de una v¨ªa previamente descartada por los socialistas. Todo ello, de espaldas al principal partido de la oposici¨®n y con una fuerte contestaci¨®n social. En tales circunstancias, el imprescindible debate jur¨ªdico sobre la constitucionalidad de la amnist¨ªa no puede ignorar el contexto pol¨ªtico en el que esta se ha forjado.

Corresponder¨¢ al Tribunal Constitucional pronunciarse sobre la legitimidad constitucional de la ley de amnist¨ªa. Tambi¨¦n se interpelar¨¢ a la justicia europea para que enjuicie la compatibilidad de dicha norma con el derecho de la Uni¨®n. Pero hasta tanto lleguen tales resoluciones, concluyo reproduciendo las palabras de Francisco Rubio Llorente publicadas en este diario: ¡°Cuando el poder de castigar queda en manos de jueces independientes, que ofrecen al acusado todas las posibilidades de defensa, y aplican normas que solo sancionan las conductas que, directa o indirectamente, vulneran la persona o la libertad o los bienes de los dem¨¢s y prev¨¦n para sancionarlas penas razonables, apenas queda espacio para el poder perdonar sin incurrir en la arbitrariedad. Te¨®ricamente, ninguno, pero como la realidad nunca se ajusta por entero a la teor¨ªa y las normas no pueden prever todas las circunstancias posibles que en la realidad se ofrecen, ni tomar en consideraci¨®n todos los cambios que en ellas introduce el paso del tiempo, todav¨ªa hoy, en el Estado constitucional democr¨¢tico de nuestro tiempo, ese poder se mantiene como una pieza necesaria¡± (La gracia de Aznar, 11 de diciembre de 2000).