An¨¢lisis de la sentencia del Supremo en el primer litigio clim¨¢tico en Espa?a

El pasado 27 de julio, el secretario general de las Naciones Unidas declar¨® que ¡°la era del calentamiento global ha finalizado¡± y ¡°la era de la ebullici¨®n global ha llegado¡±. Al mismo tiempo, el Servicio de Cambio Clim¨¢tico del programa Copernicus y la Organizaci¨®n Meteorol¨®gica Mundial anunciaron que julio iba a convertirse en el mes m¨¢s c¨¢lido nunca registrado en el planeta. El Pnuma public¨® tambi¨¦n el informe sobre la litigaci¨®n clim¨¢tica global que reporta un aumento significativo de las causas clim¨¢ticas en los ¨²ltimos cinco a?os. Y, ese d¨ªa, conocimos el pronunciamiento del Tribunal Supremo (TS) en el denominado ¡°caso clim¨¢tico espa?ol¡±, un litigio impulsado por Greenpeace, Ecologistas en Acci¨®n, Oxfam Interm¨®n y CODA contra el Plan Nacional Integrado de Energ¨ªa y Clima (Pniec) aprobado por el Consejo de Ministros, el 16 de marzo de 2021.

Las organizaciones demandantes solicitaron al TS que obligara al Gobierno a aumentar el objetivo de reducci¨®n de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), previsto en el Pniec, de un 23% para el a?o 2030 a al menos a un 55%, con respecto a los niveles de 1990, de acuerdo con el objetivo del Acuerdo de Par¨ªs relativo a no incrementar la temperatura global del planeta por encima de 1,5 ¡ãC. Al mismo tiempo, solicitaron que, subsidiariamente, en caso de que el TS no tomara esa decisi¨®n, declarara, en su defecto, la nulidad total del Pniec. Todo ello con el prop¨®sito de garantizar el respeto a los derechos humanos y al derecho a un medio ambiente adecuado para las generaciones presentes y futuras.

La sentencia del TS desestima la demanda en su totalidad. Este fallo se basa fundamentalmente en un principio del derecho administrativo de nuestro pa¨ªs: el principio de discrecionalidad de la Administraci¨®n. Este principio consiste en la libertad con la que cuenta aquella para tomar decisiones en aquellos supuestos en los que los poderes de la Administraci¨®n no est¨¢n claramente delimitados por las leyes. Entre los argumentos presentados por las organizaciones demandantes, se esgrimi¨® que no demandaba por ¡°(¡­) la falta de adecuaci¨®n del Pniec a la normativa de reparto de emisiones europea¡±, sino por ¡°(¡­) la falta de adecuaci¨®n del Pniec al derecho internacional y a los compromisos adquiridos por Espa?a en el ¨¢mbito de la ONU¡±. Es decir, que esa solicitud para forzar al Gobierno a aumentar el objetivo de mitigaci¨®n se fundament¨® en el incumplimiento del Acuerdo de Par¨ªs, pero no en un incumplimiento del Derecho de la UE. No obstante, el objetivo solicitado, de al menos un 55%, deriva del objetivo establecido por la UE en su Ley del Clima.

La pol¨ªtica clim¨¢tica de la UE, desde sus inicios, se deriva de sus compromisos frente a la Convenci¨®n Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Clim¨¢tico (CMNUCC), el Protocolo de Kioto y el Acuerdo de Par¨ªs. Como se?ala el TS en su sentencia, la UE ha sido y es l¨ªder mundial en la lucha contra el cambio clim¨¢tico. Sin embargo, la sentencia del TS no alude al origen del sistema de reparto de las cargas de reducci¨®n de emisiones en la UE, con la firma del Protocolo de Kioto se adopt¨® la denominada ¡°burbuja europea¡±, de acuerdo con el principio de ¡°responsabilidades comunes pero diferenciadas¡±. De esta manera, el porcentaje de reducci¨®n adoptado por la UE es colectivo y no para cada estado miembro. Por ejemplo, bajo el primer periodo (2005-2012) del Protocolo de Kioto, Espa?a pod¨ªa aumentar sus emisiones hasta un 15%, mientras que Alemania ten¨ªa que reducirlas en un 21%. Todo ello se estableci¨® con el prop¨®sito de reducir en un 8% las emisiones totales de la UE, que fue su compromiso al firmar dicho Protocolo.

Las alegaciones de las demandantes se basan, adem¨¢s, en la ciencia, pero el TS declara que, de acuerdo con nuestra Constituci¨®n, solo tiene el poder de controlar si el Pniec se ajusta a la Ley. Por lo tanto, para el examen de la legalidad del Pniec, ¡°las consideraciones de car¨¢cter dogm¨¢tico y cient¨ªfico¡± no son de aplicaci¨®n, se?ala el Supremo. En sentencias de tribunales de otros pa¨ªses s¨ª se tuvo en cuenta la ciencia, como en el caso Urgenda, en Pa¨ªses Bajos. El informe del Pnuma sobre litigios clim¨¢ticos muestra que el mayor n¨²mero de casos se han producido en los EE UU, espec¨ªficamente 1.550 de los 2.180 registrados. Una lectura detallada de la contribuci¨®n nacionalmente determinada de los EE UU da pistas del porqu¨¦ de tantas demandas. Debemos tener en cuenta que los sistemas jur¨ªdicos son diferentes en cada pa¨ªs. Por ejemplo, los ciudadanos en Espa?a no pueden presentar un recurso de inconstitucionalidad contra una Ley que vulnere derechos fundamentales, mientras que, en Alemania, unos j¨®venes lo presentaron contra la Ley Federal de Protecci¨®n del Clima ante el Constitucional de ese pa¨ªs, el cual forz¨® al gobierno a establecer objetivos de reducci¨®n para 2040. No obstante, las sentencias dictadas por tribunales de otros pa¨ªses no son de aplicaci¨®n en Espa?a en base al principio de soberan¨ªa de los estados, que tanto limita el avance en las negociaciones clim¨¢ticas.

Para dirimir el caso, el TS hace un an¨¢lisis del r¨¦gimen internacional para la lucha contra el cambio clim¨¢tico. As¨ª, la sentencia afirma que hasta la cumbre del clima de Par¨ªs (COP 21) no se hab¨ªan alcanzado por las Partes mayores compromisos que los establecidos en la CMNUCC, omitiendo el Protocolo de Kioto, adoptado en la COP3 en 1997, bajo el cual se alcanzaron niveles de reducci¨®n de emisiones por encima de lo exigido (aunque no sirvi¨® para evitar que de forma global las emisiones mundiales aumentaran de forma considerable, ya que solo obliga a cumplir con las metas a los pa¨ªses de su anexo B ¨Dfundamentalmente pa¨ªses desarrollados¨D). Al mismo tiempo, el TS afirma que desde la cumbre de Par¨ªs poco se ha logrado, sin se?alar el Libro de Reglas adoptado en la COP de Katowice y finalizado en la COP de Glasgow, que es esencial para la aplicaci¨®n del Acuerdo de Par¨ªs. El r¨¦gimen jur¨ªdico de protecci¨®n del sistema clim¨¢tico, as¨ª como el derecho internacional para la protecci¨®n del medio ambiente tiene m¨¢s de 50 a?os de evoluci¨®n y es complejo, por lo que es necesaria la introducci¨®n de estas materias en los programas de formaci¨®n de la judicatura, teniendo en cuenta que el n¨²mero de litigios clim¨¢ticos y ambientales va in crescendo.

Teniendo en cuenta lo solicitado por las demandantes, el TS declara que el Acuerdo de Par¨ªs no contiene ning¨²n objetivo cuantificado de reducci¨®n de emisiones, otorgando una amplia discrecionalidad a las Partes para adoptar medidas de mitigaci¨®n, mientras que la UE s¨ª ha establecido objetivos cuantificados y progresivos, como exige dicho Acuerdo, pues inicialmente su compromiso de reducci¨®n fue del 40%. El TS afirma que, si exigiera ese aumento, estar¨ªa imponiendo al gobierno la adopci¨®n ¡°(¡­) de una pol¨ªtica econ¨®mica muy diferente de la que tiene establecida nuestro pa¨ªs, obligando a la Administraci¨®n a reformular dicha pol¨ªtica, lo cual desde el punto de vista de las potestades de la que es titular comportar¨ªa una invasi¨®n excesiva¡±.

Cuando dirime sobre la protecci¨®n de los derechos humanos que se alcanzar¨ªa con un aumento del objetivo de mitigaci¨®n, la sentencia lo vincula con las consecuencias que un aumento de reducci¨®n de emisiones de al menos un 55% tendr¨ªa para la econom¨ªa de nuestro pa¨ªs en el momento actual y a las privaciones a las que se ver¨ªa sometida la ciudadan¨ªa. Sin embargo, la sentencia no analiza de manera simult¨¢nea los impactos y las p¨¦rdidas econ¨®micas que genera el cambio clim¨¢tico en s¨ª mismo. No obstante, la sentencia tambi¨¦n declara la necesidad de reducir las emisiones mundiales por toda la comunidad internacional, incluyendo los pa¨ªses en desarrollo, previo cumplimiento del compromiso financiero de los pa¨ªses desarrollados de otorgar 100.000 millones de d¨®lares a los pa¨ªses en desarrollo en 2020. Debemos recordar que este ser¨¢ de nuevo uno de los temas destacados de la agenda de la COP 28 de Dubai, bajo el punto nuevo objetivo cuantificado y colectivo de financiaci¨®n. Al fin y al cabo, la contribuci¨®n de la UE al conjunto de las emisiones mundiales representa un 8%, por lo que, adem¨¢s de una acci¨®n clim¨¢tica ambiciosa por su parte, se requiere que el resto de los estados no solo adopten medidas, sino que tambi¨¦n las apliquen urgentemente.

Teniendo en cuenta estos y otros motivos, el TS ha declarado que el objetivo de mitigaci¨®n de Espa?a se integra y cumple con los criterios de la UE, la cual no puede considerarse arbitraria, por lo que desestima el recurso de las demandantes.

Recientemente, y en base al principio de no regresi¨®n, el Gobierno ha propuesto en la revisi¨®n del Pniec un aumento del objetivo de mitigaci¨®n de hasta un 32% para 2030. No obstante, es b¨¢sico progresar en la aplicaci¨®n de las medidas previstas en el Pniec para alcanzarlo y saber si vamos avanzando en la consecuci¨®n de ese objetivo. Para ello, ante la ausencia de presupuestos de carbono en nuestra Ley de Cambio Clim¨¢tico y Transici¨®n Energ¨¦tica, es necesario que el Gobierno difunda, de conformidad con las exigencias del Reglamento de Gobernanza sobre la Uni¨®n de la Energ¨ªa, el informe de seguimiento del Pniec que present¨® a la Comisi¨®n Europea el pasado marzo. La legislaci¨®n y la planificaci¨®n son partes esenciales de la lucha contra el cambio clim¨¢tico, pero su correcta aplicaci¨®n y cumplimiento es la otra parte de la ecuaci¨®n para proteger el sistema clim¨¢tico, que es el objetivo ¨²ltimo de la CMNUCC.

Ana Barreira es abogada y directora del Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente

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