Impuestos: un pa¨ªs en n¨²meros rojos

La econom¨ªa espa?ola vuelve a caer sobre la lona. A¨²n no se hab¨ªa recuperado totalmente de la anterior crisis y la pandemia la ha vuelto a tumbar. El coronavirus ha desencadenado una recesi¨®n de dimensiones hist¨®ricas. Ha puesto contra las cuerdas al sistema sanitario, ha estresado escuelas e institutos y ha supuesto un desaf¨ªo cicl¨®peo para las instituciones p¨²blicas, que en ocasiones se han visto superadas en este combate. Las cuadernas que sosten¨ªan el Estado de bienestar, que se daban por seguras y robustas, parecen ahora m¨¢s inestables. Las administraciones p¨²blicas han salido al rescate para paliar el desastre. Han lanzado una costosa red de protecci¨®n laboral (los llamados ERTE), han desplegado planes para ayudar a familias, aut¨®nomos y empresas y han asegurado el flujo de dinero con una multimillonaria l¨ªnea de pr¨¦stamos y avales p¨²blicos.

Pero el parte de da?os que dejar¨¢ esta crisis ser¨¢ extenso y amargo. Altas cifras de paro, aumento de la desigualdad y, sobre todo, tensionar¨¢ las costuras que cosen la solidaridad intergeneracional. Para suturar esas heridas hace falta una acci¨®n decidida. Pero las instituciones llegan con plomo en los tobillos. Espa?a acumula una deuda p¨²blica equivalente a toda su producci¨®n durante un a?o (100% del PIB), el d¨¦ficit ¡ªla diferencia entre gastos e ingresos p¨²blicos¡ª marcar¨¢ un nuevo lamentable r¨¦cord hist¨®rico. Y costar¨¢ reducirlo. En esta tesitura los ciudadanos se preguntan qu¨¦ hacer para que las administraciones puedan mantener el pulso. Y ante este desaf¨ªo solo hay dos caminos: recaudar m¨¢s o gastar menos.

Antes de responder a esta disyuntiva hay que analizar el contexto. Espa?a es un pa¨ªs cuyo nivel de gastos e ingresos p¨²blicos est¨¢ muy por debajo de la media europea. Durante d¨¦cadas hab¨ªa un cierto consenso entre los ministros que ocupaban el despacho de la Real Casa de Aduanas, donde est¨¢ situado el Ministerio de Hacienda, de que el nivel de presi¨®n fiscal, que mide el peso de los ingresos fiscales respecto al PIB, deb¨ªa estar en torno al 38%, muy lejos de nuestros pa¨ªses vecinos. Pero Espa?a necesitaba crecer m¨¢s para recuperar el terreno perdido durante la autarqu¨ªa y tras incorporarse tarde a una econom¨ªa de mercado. As¨ª que los ministros socialistas jugaban a subir ligeramente ese list¨®n y los populares a bajarlo. Cuarenta a?os despu¨¦s Espa?a ha cambiado. La globalizaci¨®n, la digitalizaci¨®n y las heridas de las sucesivas crisis han modificado las necesidades sociales. As¨ª que ha llegado el momento de replantearse c¨®mo deber¨ªa ser nuestro sistema tributario. Estas son las principales claves:

1. Escaso colch¨®n fiscal

Espa?a se enfrenta a esta crisis con un escaso margen fiscal. La deuda p¨²blica supera el 100% del PIB, casi 60 puntos m¨¢s que en 2007. Tras m¨¢s de una d¨¦cada de ajustes a¨²n no ha sido capaz de acabar con los n¨²meros rojos. Atr¨¢s qued¨® el super¨¢vit de la ¨¦poca de la burbuja inmobiliaria. Estas debilidades son herencia del crac financiero, del rescate a la banca, pero tambi¨¦n de la escasa disciplina fiscal de los pol¨ªticos. El s¨ªmbolo de eso fue la rebaja fiscal de Rajoy en 2015, que le supuso una dura reprimenda de Bruselas. ¡°Desde entonces el d¨¦ficit estructural [el que no depende del ciclo econ¨®mico] sigue aumentando¡±, apunta Ignacio Conde-Ruiz, profesor en la Universidad Complutense y subdirector de Fedea (Fundaci¨®n de Estudios de Econom¨ªa Aplicada). Pedro S¨¢nchez tampoco se ha esforzado en sanear las cuentas en sus primeros dos a?os.

La incapacidad para reducir el d¨¦ficit ¨Cproblema agravado por la inestabilidad presupuestaria en los ¨²ltimos tres a?os¡ª impide reducir la deuda p¨²blica. Por eso, Espa?a cuenta con mucho menos margen fiscal que Alemania. Y eso se notar¨¢ en la ambici¨®n de las medidas para paliar la crisis y estimular la recuperaci¨®n. Entre todo el pesimismo surgen dos buenas noticias: una es que el BCE est¨¢ dando ox¨ªgeno a los pa¨ªses m¨¢s rezagados como Espa?a o Italia, evitando que la prima de riesgo se dispare como ocurri¨® hace una d¨¦cada.

¡°La consolidaci¨®n fiscal va a ser una cuesti¨®n de dos o tres legislaturas¡±

Catedr¨¢tico de Econom¨ªa e investigador de Funcas

La otra es que la anterior crisis parece haber dejado una lecci¨®n. Esta vez existe consenso en que un ajuste demasiado temprano castigar¨¢ la recuperaci¨®n. Tanto el Banco de Espa?a como la Autoridad Fiscal (Airef) y la OCDE recomiendan dise?ar ya un plan a varios a?os, pero mantener de momento las ayudas. ¡°La consolidaci¨®n fiscal no va a ser una cuesti¨®n de unos pocos a?os, sino de dos o tres legislaturas¡±, vaticina Jos¨¦ F¨¦lix Sanz, catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada y director de estudios tributarios de Funcas. ¡°Y dir¨ªa que un requisito a?adido es que fuese consensuado por las principales fuerzas pol¨ªticas. Dar¨ªa credibilidad¡±.

2. Presi¨®n fiscal lejos de la media

Esta crisis ha resucitado el debate sobre el Estado de bienestar y los m¨¢s de seis puntos de presi¨®n fiscal que separan a Espa?a de la UE. Nuestro pa¨ªs est¨¢ m¨¢s cerca de los modelos liberales encabezados por EE UU o Irlanda que de modelos m¨¢s sociales como Francia o los n¨®rdicos, donde el Estado de bienestar forma parte del acervo de los ciudadanos.

La presi¨®n fiscal en Espa?a est¨¢ seis puntos por debajo de la media de la UE

Ante esto hay que preguntarse si existe un nivel de presi¨®n fiscal ¨®ptimo. Seg¨²n los expertos, no. ¡°Depende de las preferencias sociales¡±, contesta Conde-Ruiz. ¡°Pero lo que s¨ª tenemos son niveles de referencia¡±, a?ade Jos¨¦ Mois¨¦s Mart¨ªn Carretero, economista y consultor: ¡°Si queremos tener un Estado social que cubra unas garant¨ªas de bienestar al mismo nivel que la eurozona, lo l¨®gico es que tengamos unos ingresos y gastos parecidos¡±.

Las principales brechas se dan en IRPF, cotizaciones sociales e IVA. Varios organismos ya han recomendado ajustes en este sentido para financiar la recuperaci¨®n. El Banco de Espa?a ha puesto la lupa en el IVA y los grav¨¢menes especiales con particular atenci¨®n a los impuestos verdes, donde Espa?a est¨¢ lejos de la UE. Mientras tanto, pa¨ªses como Alemania han anunciado rebajas fiscales. ¡°Nosotros no podemos porque no tenemos recursos¡±, comenta Jes¨²s Ruiz-Huerta, profesor em¨¦rito de la Universidad Rey Juan Carlos y director del Laboratorio de la Fundaci¨®n Alternativas. ¡°Aunque el nivel de presi¨®n fiscal es una cuesti¨®n de decisi¨®n colectiva, si nos comparamos con los pa¨ªses vecinos, a mi juicio, s¨ª hay un problema serio de espacio fiscal¡±.

Rafael Dom¨¦nech, catedr¨¢tico y responsable de An¨¢lisis Econ¨®mico del BBVA Research, a?ade otro ¨¢ngulo: implementar reformas que reduzcan la tasa estructural de desempleo y aumenten el crecimiento potencial de la econom¨ªa y, por ende, los ingresos. ¡°Ni este a?o ni el que viene vamos a poder subir impuestos o bajar el gasto, pero s¨ª sentar las bases del crecimiento¡±.

3. Los agujeros del sistema

Los principales impuestos en Espa?a tienen un peso sobre el PIB inferior a la UE, pero sus tipos nominales est¨¢n en la media. Entonces, ?por qu¨¦ se recauda menos? No hay una ¨²nica respuesta: un modelo productivo m¨¢s enfocado a los servicios, la escasez de empresas medianas y grandes o el elevado desempleo estructural. Pero s¨ª existe cierto consenso en que parte del problema est¨¢ en las m¨²ltiples exenciones, deducciones y tipos reducidos que convierten el sistema en un colador por el cual se escapan miles de millones de euros.

La Airef acaba de revisar los principales agujeros del sistema. Los cuantifica en 35.000 millones al a?o. Su conclusi¨®n es que hay distorsiones en las desgravaciones de los planes de pensiones, la tributaci¨®n conjunta y el arrendamiento de vivienda en el IRPF, las ventajas fiscales para sicavs y socimis y los tipos reducidos del IVA. Solo estos ¨²ltimos, que se aplican a bienes de primera necesidad pero tambi¨¦n al sector tur¨ªstico, representan una merma de 18.000 millones al a?o. ¡°Generan un gasto alto para el Estado y no son lo suficientemente progresivos, pero si se quitan para productos importantes para la capa baja de la sociedad hay que garantizar ingresos suficientes para compensar¡±, advierte Susana Ruiz, responsable de Justicia Fiscal en Oxfam Internacional.

Conde-Ruiz tambi¨¦n pone el acento en los precios p¨²blicos, como las matr¨ªculas universitarias o los peajes de las autopistas. ¡°En Espa?a son m¨¢s bajos que en otros pa¨ªses, y eso es regresivo: quiz¨¢s tendr¨ªa m¨¢s sentido que la universidad no fuera tan barata pero tuviera m¨¢s becas¡±.

4. La eficiencia del gasto p¨²blico

Mejorar la eficiencia del gasto es otro reto pendiente. Los indicadores del Banco Mundial dejan a Espa?a en peor posici¨®n frente a los ejemplares vecinos del norte de Europa, y los esc¨¢ndalos de corrupci¨®n o la ineficiencia de algunos servicios alimentan la desconfianza de los ciudadanos. Seg¨²n la ¨²ltima encuesta del CIS, m¨¢s de la mitad de los espa?oles considera que se beneficia poco de lo que paga a Hacienda. ¡°Por eso son m¨¢s populares aqu¨ª mensajes sobre bajadas de impuestos, porque hay cierta desconfianza en que el sector p¨²blico vaya a gastar bien los recursos¡±, analiza Dom¨¦nech.

¡°Espa?a hace pol¨ªticas p¨²blicas 'low cost¡¯ de bajo impacto¡±

JOS? MOIS? MART?N CARRETERO, ECONOMISTA

La Airef tambi¨¦n ha revisado un buen pu?ado de pol¨ªticas p¨²blicas y ha concluido que en varios ¨¢mbitos ni se gestiona ni se planifica bien, por ejemplo en las subvenciones p¨²blicas, en los sistemas de copago farmac¨¦utico y en las pol¨ªticas activas de empleo. ¡°No se trata tanto de recortar, es que lo barato sale caro¡±, resume Mart¨ªn Carretero: ¡°Hacemos pol¨ªticas low cost con poco impacto; invirtiendo m¨¢s en planificaci¨®n y evaluaci¨®n podr¨ªamos lograr much¨ªsimos m¨¢s efectos¡±.

5. ?Hay que crear un impuesto a los ricos?

La subida impositiva a los m¨¢s ricos ya llevaba tiempo en el debate p¨²blico internacional. El influyente economista Thomas Piketty lo reabri¨® al constatar un aumento de las desigualdades de renta y patrimonio en las ¨²ltimas d¨¦cadas, y la discusi¨®n ha recobrado fuerza con la pandemia. En Espa?a, Unidas Podemos ha propuesto crear una tasa para las grandes fortunas, pero el Gobierno ha metido la propuesta en un caj¨®n.

En realidad, Espa?a ya tiene dos impuestos que gravan la riqueza: sucesiones y donaciones y patrimonio. Este ¨²ltimo est¨¢ bajo los focos. Est¨¢ cedido a las comunidades, que pueden aplicar, como hace Madrid, generosas exenciones y de facto anular su recaudaci¨®n. Pero hay debate acerca de su escasa capacidad recaudatoria y la tendencia internacional es eliminarlo. El Gobierno planteaba armonizar ambos tributos antes de la pandemia. Adem¨¢s, el acuerdo de coalici¨®n preve¨ªa incrementar los tipos del IRPF a las rentas superiores a los 130.000 euros y a las rentas de capital por encima de los 140.000 euros.

¡°Un impuesto sobre el patrimonio mejor dise?ado o aplicado aportar¨ªa mayores recursos¡±

ALEJANDRO ESTELLER-MOR?, CATEDR?TICO DE ECONOM?A

¡°Mejor configurado y aplicado, el impuesto sobre el patrimonio podr¨ªa aportar recursos al sistema, aunque no en exceso¡±, considera Alejandro Esteller-Mor¨¦, catedr¨¢tico en la Universidad de Barcelona. ¡°Si queremos aumentar la recaudaci¨®n, y ya hemos visto que s¨ª por la existencia de un d¨¦ficit estructural, es inevitable incrementar la presi¨®n fiscal sobre las clases medias. Para evitar el efecto potencialmente regresivo, se podr¨ªa elevar la presi¨®n fiscal sobre el capital: impuesto sobre el patrimonio e incluso sobre las ganancias del capital¡±.

Una de las pegas que se suele poner al impuesto sobre el patrimonio es que modificarlo o elevarlo en exceso solo a escala nacional podr¨ªa generar un efecto de traslado de la riqueza a otros pa¨ªses con menor fiscalidad. Por ello, tambi¨¦n se han lanzado propuestas para crear una tasa temporal europea a las grandes fortunas ¨Dcomo la de los economistas Emmanuel Saez, Gabriel Zucman, y Camille Landais¨D o gravar m¨¢s los beneficios extraordinarios que grandes empresas, sobre todo tecnol¨®gicas, est¨¢n logrando con esta crisis.

Medidas de este tipo tambi¨¦n pueden tener efectos sobre la percepci¨®n media del contribuyente: seg¨²n el CIS, solo el 15% de la poblaci¨®n cree que pagan m¨¢s quienes m¨¢s tienen. ¡°Esto tiene que ver con la construcci¨®n de la percepci¨®n social. De que esta vez se est¨¢ exigiendo m¨¢s a aquellos que han sido golpeados menos. Llam¨¦moslo como queramos, pero hay que redise?ar el impuesto sobre el patrimonio¡±, opina Ruiz, de Oxfam Internacional.

6. Tasa digital y fiscalidad para el siglo XXI

La globalizaci¨®n y la irrupci¨®n del negocio digital han puesto en jaque las reglas fiscales de todo el mundo. Los gigantes tecnol¨®gicos y las grandes corporaciones desv¨ªan cada a?o miles de millones de beneficios a territorios de baja tributaci¨®n, algunos de ellos en el coraz¨®n de la UE, como Irlanda, Holanda y Luxemburgo.

Esta situaci¨®n ha generado una carrera a la baja en el impuesto de sociedades. Espa?a, donde esta figura recauda la mitad que antes de la Gran Recesi¨®n, est¨¢ tramitando una nueva tasa digital ¡ªconocida como tasa Google¡ª para hacer pagar m¨¢s a las tecnol¨®gicas. Pero la falta de un acuerdo global pone en entredicho su potencial.

Los impuestos verdes son otra figura fiscal moderna que ha copado el debate. En Espa?a la presi¨®n de estos tributos sobre el PIB es del 1,8%, inferior al 2,4% de la media de la UE. El acuerdo de coalici¨®n entre el PSOE y Unidas Podemos ya planeaba elevarlos. Con la pandemia, la OCDE ha recomendado subirlos y Bruselas ha planteado crear dos tasas a las emisiones de di¨®xido de carbono para financiar la recuperaci¨®n. La otra cara de estos tributos es que gravan el consumo y podr¨ªan repercutir en las clases m¨¢s desfavorecidas.

¡°Hay que ir con mucho cuidado, la fiscalidad verde sirve para facilitar la transici¨®n ecol¨®gica y la sostenibilidad medioambiental, pero no para resolver un problema de d¨¦ficit estructural¡±, comenta Dom¨¦nech. ¡°Si no damos nada a cambio nos podemos encontrar con un descontento social como ha ocurrido en Francia. Hay propuestas que tienen mucho sentido com¨²n, que lo que indican es que si se aumenta la fiscalidad verde se redistribuya parte de lo que se recauda a aquella parte de la sociedad que sale perjudicada, por ejemplo mediante transferencias p¨²blicas, ayudas de renta. Gravas la contaminaci¨®n pero combates el descontento social¡±.

7. El lastre del fraude y de la econom¨ªa sumergida

Desde las facturas sin IVA a la evasi¨®n de los grandes patrimonios o el comercio de drogas, el fraude fiscal y la econom¨ªa sumergida generan cada a?o un importante boquete para las arcas p¨²blicas. ¡°Es dif¨ªcil dar una cifra, solo hay estimaciones¡±, asegura Carlos Cruzado, presidente de los T¨¦cnicos del Ministerio de Hacienda (Gestha). Espa?a suele aparecer entre los pa¨ªses europeos peor situados en los rankings de econom¨ªa informal. Por eso, los pol¨ªticos siempre sacan a relucir la lucha contra el fraude como un parche para cuadrar las cuentas. Pero no es tan f¨¢cil. No solo depende de nuevas normas, sino tambi¨¦n de mejorar la conciencia fiscal.

Conclusiones

1

Espa?a tiene un d¨¦ficit estructural que no ha dejado de crecer en los ¨²ltimos a?os, pese a la bonanza econ¨®mica, y la pandemia elevar¨¢ el agujero hasta un r¨¦cord hist¨®rico.

2

Volver a equilibrar las cuentas requerir¨¢ a?os de ajuste. Los expertos coinciden en la necesidad de lograr un pacto fiscal que abarque varias legislaturas.

3

La presi¨®n fiscal de Espa?a est¨¢ seis puntos por debajo de la media de la UE y abre el debate sobre el modelo de Estado de bienestar al que aspira el pa¨ªs.

4

El sistema fiscal espa?ol pierde miles de millones de euros en bonificaciones, deducciones, exenciones y tipos reducidos de los impuestos. Los expertos apuntan sobre todo a los tipos reducidos y superreducidos del IVA, pero hay agujeros en otras figuras.

5

Varias pol¨ªticas p¨²blicas tienen margen para mejorar su eficiencia a trav¨¦s de un mejor dise?o, planificaci¨®n y evaluaci¨®n. La racionalizaci¨®n del gasto permitir¨ªa redirigirlo hacia herramientas m¨¢s efectivas.

6

La globalizaci¨®n y la digitalizaci¨®n requieren modernizar el sistema. La fiscalidad verde tiene margen para ser elevada. La tasa digital pretende lograr una imposici¨®n fiscal m¨¢s justa para las grandes corporaciones, pero la falta de un acuerdo internacional pone en entredicho su potencial.

Recomendaciones

1 Acompasar la consolidaci¨®n fiscal a la recuperaci¨®n

Subir impuestos o bajar gasto antes de que la econom¨ªa vuelva a crecer lastrar¨¢ la recuperaci¨®n, pero ya es momento de anunciar un plan a medio plazo.

2 Alcanzar un acuerdo pol¨ªtico de largo plazo para dise?ar un ambicioso pacto fiscal

Lograr un acuerdo de varias legislaturas para acometer una reforma integral del sistema que garantice el Estado de bienestar.

3 Revisar las bonificaciones y exenciones que merman la recaudaci¨®n

Detectar y modificar aquellas bonificaciones, deducciones y tipos reducidos que no cumplen con su objetivo.

4 Mejorar la eficiencia del gasto p¨²blico

Mejorar la planificaci¨®n, dise?o y evaluaci¨®n de las pol¨ªticas p¨²blicas, revisar tasas y copagos.

5 Adaptar la fiscalidad a los nuevos tiempos

Modernizar el sistema. Impulsar nuevas figuras como la fiscalidad verde y la tasa digital.

La opini¨®n de los expertos

Jes¨²s Gasc¨®n

El director general de la Agencia Tributaria asegura que las amnist¨ªas fiscales son contraproducentes y conf¨ªa en que el ritmo de ca¨ªda de la recaudaci¨®n sea inferior al desplome de la econom¨ªa.

Pascal Saint-Amans

EL director del Centro de Pol¨ªtica y Administraci¨®n Fiscal de la OCDE defiende que una "tasa Google global" es una cuesti¨®n de justicia. Recomienda que Espa?a aumente la fiscalidad verde y reduzca el peso de las cotizaciones sociales.

Susana Ruiz

La responsable de Justicia Fiscal para Oxfam Internacional defiende revisar la tributaci¨®n de las rentas y patrimonios m¨¢s altos y a las empresas que han tenido resultados extraordinarios con la crisis.

Jos¨¦ F¨¦lix Sanz

El catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada y director de Estudios Tributarios de Funcas prev¨¦ que el ajuste fiscal llevar¨¢ varios a?os. Recomienda un plan de consolidaci¨®n que se centre en el control del gasto p¨²blico antes de subir los impuestos.

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